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  • 【關(guān)鍵詞】土地研究報(bào)告 土地市場(chǎng)調(diào)研 土地投資分析
  • 中國農(nóng)村土地制度改革發(fā)展概論

  • 中國行業(yè)研究網(wǎng)(http://m.china-zesir.com)  日期:2010-7-9 【打印文章】【 】【關(guān)閉
  • 中研網(wǎng)訊:

  •     摘  要:通過交易費(fèi)用理論來解釋中國農(nóng)村土地制度改革的路徑依賴性。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是改革的目標(biāo),要達(dá)到這一目標(biāo),必須考慮制度變遷所帶來的交易費(fèi)用。通過對(duì)中國農(nóng)村土地改革幾種模式的交易費(fèi)用的比較,認(rèn)為,深化和完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革方案相比國有化和私有化改革方案仍是較優(yōu)的選擇。改革思路是確權(quán)賦能,完善配套政策。改革重點(diǎn)是現(xiàn)有的壟斷性征地制度、土地利用管制制度和社會(huì)保障制度。只有建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、土地利用規(guī)劃、管制體制以及社會(huì)保障體系,才能真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度,路徑依賴性,改革

        一、問題的提出

        之所以要改革現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度,是因?yàn)槟壳爸袊r(nóng)村的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重扭曲了土地資源配置效率,突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。于建嶸列舉了3個(gè)方面的制度性原因,即法定權(quán)利主體的多級(jí)性和不確定性、所有權(quán)與使用權(quán)的相互替換以及國家對(duì)農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法律限制。具體表現(xiàn)在微觀和宏觀兩個(gè)方面:(1)微觀方面。主要反映為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有,沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則,沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位,沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系,從而使得實(shí)踐中農(nóng)村集體所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上已由土地使用權(quán)所代替。(2)宏觀方面。主要反映出國家權(quán)力對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律限制。主要體現(xiàn)在土地征用制度、土地管制和農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能方面。這種農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置與我國社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段是相輔相成的,它為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善,土地資源越來越成為重要的經(jīng)濟(jì)資源,它在資源配置中的地位日益顯現(xiàn),于是,農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置問題凸顯出來,改革現(xiàn)有中國農(nóng)村土地制度勢(shì)在必行。現(xiàn)在的困難是選擇一條什么樣的路徑來進(jìn)行改革,這是必須認(rèn)真思考的問題。

        二、內(nèi)在邏輯

        科斯定理證明產(chǎn)權(quán)是重要的,明晰產(chǎn)權(quán)可以降低交易成本。諾斯進(jìn)一步研究了制度變遷的條件,即制度變遷帶來的收益大于交易成本。一個(gè)制度被另一個(gè)制度所代替,發(fā)生制度變遷,一方面是因?yàn)樾轮贫鹊慕灰壮杀颈扰f制度的交易成本低;另一方面是因?yàn)樾轮贫认沦Y源配置產(chǎn)生的收益大于舊制度下資源配置產(chǎn)生的收益,即新制度下資源配置的效率或激勵(lì)大于舊制度下資源配置的效率或激勵(lì)。兩者結(jié)合起來,當(dāng)新制度下產(chǎn)生的凈收益大于舊制度下產(chǎn)生的凈收益時(shí),發(fā)生制度變遷,選擇新的制度。如果有多個(gè)制度可供選擇,可以采用新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般均衡分析方法進(jìn)行分析,從中選擇出最優(yōu)的制度。

        理論是抽象的,現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的。事實(shí)上,我們經(jīng)常觀察到一些效率較低的制度仍然在發(fā)揮作用。究其原因,是因?yàn)榇嬖谥贫汝P(guān)聯(lián)和互補(bǔ),這往往使經(jīng)濟(jì)陷入“低水平陷阱”,發(fā)生路徑依賴性。例如,“返租倒包”就是制度關(guān)聯(lián)的一個(gè)典型模型;征地制度與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)就是制度互補(bǔ)的一個(gè)典型案例。對(duì)于這些,基于分析方法的局限性,現(xiàn)有的理論分析往往不是很深入,造成對(duì)經(jīng)濟(jì)制度路徑依賴性的關(guān)注度不夠。經(jīng)濟(jì)學(xué)家大都采用固有的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際分析方法,而不是新興古典的一般均衡分析方法;采用固定制度下的資源配置優(yōu)化分析方法,而不是多制度下的最優(yōu)分析方法,造成分析方法的局限性。因此,對(duì)制度路徑依賴性的分析定性的多,定量的少,容易形成公說公有理,婆說理更長的情況,討論不在同一個(gè)平臺(tái)上。

        此外,制度變遷過程也要發(fā)生成本,這就是通常所說的改革成本或代價(jià),而且有時(shí)候這個(gè)成本或代價(jià)會(huì)很大。過大的社會(huì)成本使得改革的推動(dòng)者往往會(huì)望而卻步,低效率的制度依然存在。只有當(dāng)新制度所產(chǎn)生的激勵(lì)足以抵消原有制度的低效率所產(chǎn)生的交易成本時(shí),才會(huì)發(fā)生制度變遷。即新制度下的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)大于制度間的互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)時(shí),個(gè)人收益大于個(gè)人成本,才有可能產(chǎn)生制度的誘致性變遷。如果社會(huì)收益大于社會(huì)成本,改革者才可能采取強(qiáng)制性制度變遷來推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

        三、出路何在

        面對(duì)我國在農(nóng)村土地制度方面暴露出來的問題,專家學(xué)者提出了3種主張:(1)私有化傾向。如蔡繼明和鄺梅、周其仁等人提出土地私有,認(rèn)為私有化使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到徹底界定,能解決目前農(nóng)民的土地在城市化過程中流失的問題,能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益,促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用,提高農(nóng)業(yè)收入。(2)國有化傾向。如馬小勇和白永秀等人提出土地國有化方案,主張將集體土地所有權(quán)收歸國家所有,農(nóng)民享有永久的土地使用權(quán),并將土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)制度統(tǒng)一為土地使用權(quán)體系,簡(jiǎn)稱國有永佃制。(3)維持并完善現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有權(quán)傾向。如溫鐵軍等人認(rèn)為,目前我國的整體經(jīng)濟(jì)狀況還不適合實(shí)行私有化,否則會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩,主張將集體土地所有權(quán)明確界定為農(nóng)民按份共有制,以使其所有權(quán)主體具體化、人格化。

        私有化改革方案通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化,賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán),能夠改善農(nóng)民在城市化土地征用過程中的弱勢(shì)地位,加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)維護(hù)的能力。農(nóng)民擁有完全的地權(quán),可以避免經(jīng)常的土地調(diào)整,提高其穩(wěn)定性,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地的長期投資。完整的地權(quán)可以促進(jìn)其流動(dòng)性,進(jìn)而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和抵押,形成土地的規(guī)?;?jīng)營,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高。私有化改革是建立真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求,又是自由進(jìn)退機(jī)制的基礎(chǔ)。反對(duì)者認(rèn)為,實(shí)行全面的土地私有化,違背現(xiàn)行的以資本國有為主導(dǎo)或主體的經(jīng)濟(jì)制度,違背中華人民共和國的根本大法。土地私有的一個(gè)最大困難是初始分配的公平性。由于人口的動(dòng)態(tài)化,土地的不動(dòng)產(chǎn)性和非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品性,現(xiàn)有集體所有權(quán)造成的平均權(quán)利的認(rèn)同性,以及歷史、文化、家族形成的土地傳承的路徑依賴性,使得土地分配變成一個(gè)幾乎不可能的事情,其制度變遷的改革成本巨大。尤其是在土地價(jià)值較高的城郊結(jié)合部,改革的矛盾顯得尤為突出。

        國有土地永佃制改革方案認(rèn)為,“國家所有,農(nóng)民永用”制度體現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的思想,是土地集體所有制下土地家庭繼承制的繼承、改革和發(fā)展,容易與城鎮(zhèn)國有土地形成全國統(tǒng)一的土地制度和統(tǒng)一的土地市場(chǎng),有利于土地管理和合理有效的利用。借助國家權(quán)力把土地使用產(chǎn)權(quán)一次性地永遠(yuǎn)推向市場(chǎng),從而退出土地產(chǎn)權(quán)配置活動(dòng)的改革成本較小。反對(duì)者認(rèn)為,該主張與中國憲法相關(guān)規(guī)定相違背,很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),也難以得到大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。該主張的一個(gè)最大問題是假設(shè)有一部分農(nóng)民理解集體土地是國有的,但他們忽視了集體土地所有權(quán)變遷的歷史沿革。農(nóng)村土地的農(nóng)民所有曾經(jīng)是立國之本,執(zhí)政之基礎(chǔ)。該主張的另一個(gè)前提假設(shè)是國家行為是理性的,在行使公權(quán)力時(shí)是公正客觀的。然而,國家公權(quán)力的行使往往是由地方政府來執(zhí)行的,所謂國家公正的中間人作用還不如讓農(nóng)民自己處置分配其財(cái)產(chǎn)更為有效。因?yàn)閲夜珯?quán)力的介入多了一道環(huán)節(jié),還有可能產(chǎn)生腐敗,使其公正性受到質(zhì)疑。按照上述國有化方案,農(nóng)民失去其所有權(quán),代表國家的地方政府順理成章地行使其政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,更容易剝奪農(nóng)民的利益。如果國有所有權(quán)下的土地使用權(quán)完全享有占有、使用、分配、收益權(quán)利,那么,這種國有化就等同于私有化,這樣,私有化過程反映的問題也將在國有化過程中體現(xiàn)。農(nóng)民永用方案仍然存在土地使用權(quán)的初始分配問題,其初始分配的公平性仍然要靠高昂代價(jià)才能達(dá)到。

        堅(jiān)持保留集體土地所有權(quán)并深化其改革方案的觀點(diǎn)主張做實(shí)集體所有權(quán),村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有權(quán)的真正主體,享有一定的財(cái)產(chǎn)利益,可以通過收取租金的方式來體現(xiàn)其權(quán)利。其創(chuàng)新的理想模式是集體所有權(quán)下的租地農(nóng)場(chǎng)或永佃制。還有部分學(xué)者主張實(shí)行土地股份合作制。其理由是土地私有化會(huì)導(dǎo)致土地兼并,使失地農(nóng)民失去社會(huì)保障,失地農(nóng)民涌入城市,形成城市貧民窟,增加城市就業(yè)壓力;土地私有化還會(huì)導(dǎo)致耕地流失,危及國家的糧食安全。一旦城市化和工業(yè)化遇到挫折或危機(jī),農(nóng)民工返鄉(xiāng)躲避危機(jī)的退路就很窄,幾乎沒有回旋的余地,這很危險(xiǎn)。維持土地農(nóng)民集體所有制,既有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和合作經(jīng)濟(jì)、新集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也不影響股份制經(jīng)濟(jì)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;既有利于勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,又利于應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化過程中可能出現(xiàn)的階段性的、不確定性的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”或“社會(huì)危機(jī)”。應(yīng)該說維持土地農(nóng)民集體所有制是個(gè)最不壞的選擇。溫鐵軍認(rèn)為,中國水土資源嚴(yán)重缺乏,有600多個(gè)縣人均耕地面積低于0.8畝,有1/3的省份人均耕地少于一畝,這些地方的農(nóng)村土地已經(jīng)基本上轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的社會(huì)保障。人均耕地面積多于一畝的地方多在北方,然而北方缺水嚴(yán)重,產(chǎn)出率低,耕地的社會(huì)保障功能仍然是第一位的,也就沒有條件通過土地私有化來形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此,中國農(nóng)業(yè)事實(shí)上不可能依靠提高土地規(guī)模來參與國際競(jìng)爭(zhēng)?,F(xiàn)行制度的確是經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)的,總體上符合中國國情。反對(duì)者認(rèn)為,只要政府對(duì)土地兼并加以控制,并不會(huì)造成大量的失地農(nóng)民,而且要相信大多數(shù)農(nóng)民是理性的,即使存在一定量的失地農(nóng)民,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,它反而是加快城市化進(jìn)程的一個(gè)動(dòng)力。至于失地農(nóng)民進(jìn)城造成城市就業(yè)壓力,形成城市貧民窟,那是站在城市既得利益者的角度看問題,它不是必然,而只是可能,重點(diǎn)在于政府的有效管理。對(duì)于土地兼并導(dǎo)致耕地流失的擔(dān)心是多余的,耕地流失是土地用途管理問題,與兼并和流轉(zhuǎn)沒有必然聯(lián)系,擔(dān)心農(nóng)地私有化會(huì)使失地農(nóng)民失去社會(huì)保障,只看到了現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)象,并沒有看到問題的本質(zhì)。社會(huì)保障本質(zhì)上是政府的職責(zé),把農(nóng)地與社會(huì)保障捆在一起,是為政府失職開脫。以上幾個(gè)方面反映的農(nóng)地問題并不是國有化還是私有化的問題,而是政府的管理問題。

        從上述三種改革方案可以看出,任何一種農(nóng)村土地制度改革方案都不絕對(duì)占有主導(dǎo)地位,每一種方案都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn),這造成我們對(duì)制度選擇的困難。究其原因,是因?yàn)樯鲜龈鞣N方案對(duì)土地制度改革后產(chǎn)生的制度激勵(lì)和制度改革產(chǎn)生的交易成本描述不清或定量評(píng)估不夠。如果從兩個(gè)極端的情況來看問題,制度選擇就明顯了。在一個(gè)偏僻的小山村,那里的農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度就不是那么關(guān)心,無論是國有還是私有,或是維持現(xiàn)有的集體所有制對(duì)他們來說都差不多,因?yàn)橥恋刂贫茸兓粫?huì)給他們帶來根本性的利益變化。而在一個(gè)大城市的城郊結(jié)合部,土地面臨著征地拆遷或被某個(gè)開發(fā)商進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā),這樣,情況完全發(fā)生了變化,不同的土地制度對(duì)不同的利益主體就會(huì)產(chǎn)生不同的選擇,農(nóng)民將會(huì)選擇私有化的土地制度,地方政府將會(huì)選擇國有化的土地制度,而村委會(huì)的干部則會(huì)選擇土地集體所有制。因此,農(nóng)村土地制度改革的標(biāo)準(zhǔn)在于農(nóng)民是否真正增收和土地是否真正增值,土地資產(chǎn)是否真正變?yōu)橘Y本。改革所帶來的激勵(lì)才是真正的動(dòng)力。

        從全社會(huì)來考量,土地改革所帶來的激勵(lì)是否大于改革的成本。因此,改革同樣應(yīng)重視路徑依賴性。如果深化和完善現(xiàn)有的集體土地所有制能夠帶來同樣巨大的收益或激勵(lì),那么,作為改革成本相對(duì)較小的這條路徑將是最優(yōu)的選擇。

        四、改革的理路

        從以上分析和全國開展農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐來看,農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵是確權(quán)賦能。確權(quán)是基礎(chǔ),流轉(zhuǎn)是核心,配套政策是保障。

        確權(quán)就是要明晰產(chǎn)權(quán),它是農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。無論是國有化改革路徑、私有化改革路徑,還是深化集體土地所有制改革路徑,都離不開確權(quán)這項(xiàng)工作。農(nóng)村土地國有化改革方案的重點(diǎn)是土地使用權(quán)永佃制,其歸宿仍然是土地私有化。而土地使用權(quán)永佃制仍然要明晰產(chǎn)權(quán)到每一戶,確權(quán)這一環(huán)節(jié)必不可少。私有化改革方案的土地確權(quán)就更不言而喻了。深化集體土地所有制改革路徑就是要明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)權(quán)利,同時(shí)要明確農(nóng)戶的土地使用權(quán)利,以及兩者之間的權(quán)利關(guān)系和利益分配機(jī)制,使產(chǎn)權(quán)明晰。由此也可以看出,確權(quán)的重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán),而不是所有權(quán)的屬性分析,從產(chǎn)權(quán)角度而不是從所有制角度討論農(nóng)村土地制度問題十分重要。

        如果產(chǎn)權(quán)是明晰的,那么按照科斯定理,交易費(fèi)用為零。這樣,問題就得到了根本性的解決。然而,確權(quán)是要付出成本的。國有化改革方案和私有化改革方案的確權(quán)成本無疑將是巨大的,這也是為什么這兩個(gè)方案在現(xiàn)實(shí)中最不輕易實(shí)踐的原因。深化集體土地所有權(quán)制度改革方案因其路徑依賴性,其確權(quán)成本相對(duì)較小,但產(chǎn)權(quán)明晰度差,由此帶來的制度激勵(lì)也將是最小的。目前的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐都是在土地集體所有制范圍內(nèi)進(jìn)行的,土地股份制是一種相對(duì)成功的改革方案,但仍然沒有從根本上解決產(chǎn)權(quán)明晰化問題。

        尊重農(nóng)民的自主選擇,相信農(nóng)民有能力解決產(chǎn)權(quán)問題。人是有限理性的,信息是不完全的,沒有一個(gè)人比當(dāng)事人更加清楚自己的處境。確權(quán)要充分依賴農(nóng)民,讓農(nóng)民互相之間對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)。成都市在進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí),讓農(nóng)民站在改革的前臺(tái),政府只作為一個(gè)裁判行使職責(zé)。

        明確產(chǎn)權(quán)的目的在于流轉(zhuǎn)帶來收益,因此,流轉(zhuǎn)是核心,它是產(chǎn)權(quán)賦能的具體體現(xiàn)。而我國農(nóng)村土地制度的最大缺陷在于流轉(zhuǎn)受限。受限的主要原因是國家為了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià),其表現(xiàn)方式是征地制度、土地管制和土地的社會(huì)保障功能。征地制度是把農(nóng)村集體所有制的土地通過征用轉(zhuǎn)為國有土地的一種制度。征地是壟斷的,地方政府通過征地把農(nóng)村土地變?yōu)閲型恋?,再通過土地用途管制和在一級(jí)土地市場(chǎng)上出讓土地,賺取土地差價(jià),形成地方政府的土地財(cái)政。通過土地用途管制,使農(nóng)民的宅基地閑置,承包地價(jià)值低估。通過農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,免除了政府的公共服務(wù)職責(zé),使農(nóng)民留在承包地上。如果能夠賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)以完整的權(quán)能,允許其自由流轉(zhuǎn),與國有土地“同地、同證、同價(jià)”,那么,制度改革所產(chǎn)生的激勵(lì)將會(huì)釋放出巨大能量,確權(quán)才有價(jià)值。

        配套政策是保障。配套政策體現(xiàn)了制度的關(guān)聯(lián)和互補(bǔ)性,使一些低效率的制度得以存在,一些高效率的制度反而不能實(shí)行。要使農(nóng)村土地制度改革順利推進(jìn),相關(guān)的配套政策是保障。

        首先是基層民主政治建設(shè)。培養(yǎng)農(nóng)民的民主決策意識(shí),建立農(nóng)民的民主決策機(jī)制,完善村民議事程序,理清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政與民事關(guān)系等,是土地改革順利推進(jìn)的前提條件。

        其次是健全農(nóng)村金融體系。農(nóng)村土地要流轉(zhuǎn),要使土地資產(chǎn)變資本,最有可能的方式是土地使用權(quán)抵押貸款,金融的支持必不可少。目前,成都市的做法是成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司,培育和發(fā)展農(nóng)村金融。

        再次是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。土地改革的目的在于提高土地收益,土地集體化經(jīng)營和規(guī)?;?jīng)營要依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化來支撐,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的支持是關(guān)鍵。

        此外,耕地保護(hù)基金的建立,既可以達(dá)到耕地保護(hù)的目的,又增加了農(nóng)民的收入,對(duì)于農(nóng)民增收,土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一個(gè)促進(jìn)和支持。當(dāng)然,還有許多相關(guān)配套政策對(duì)農(nóng)村土地制度改革將起到保障作用。

        五、改革的動(dòng)力學(xué)

        要使農(nóng)村土地能真正流轉(zhuǎn),必須是:

        首先,要改革征地制度,縮小征地范圍,征地嚴(yán)格限定在公益性項(xiàng)目上,減弱政府征地沖動(dòng)??陀^上講,地方政府的土地財(cái)政也是出于無奈,城市化和工業(yè)化需要大量資金,土地是最好的資源,征地最為方便,沖動(dòng)自然存在。要變革征地制度,就要為地方政府找到財(cái)源,開征物業(yè)稅顯然是最佳的出路。國外的稅收實(shí)踐也證明了物業(yè)稅的優(yōu)越性。然而,由于歷史發(fā)展的局限性和最初制度設(shè)計(jì)的欠系統(tǒng)性造成了以費(fèi)代稅,地方政府征收土地出讓金而沒有征收物業(yè)稅。當(dāng)然,這種制度設(shè)計(jì)客觀上與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng),快速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)使得物業(yè)的增量市場(chǎng)不斷壯大,對(duì)土地的需求也不斷放大,巨大的土地收益為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但這種制度設(shè)計(jì)的缺陷是明顯的,它使得全社會(huì)的某一個(gè)群體受益,而另一個(gè)群體受損,社會(huì)公平性受到挑戰(zhàn)。隨著物業(yè)存量的增加,增量市場(chǎng)的減少,開征物業(yè)稅將被提到議事日程上來,物業(yè)稅代替土地出讓金將為農(nóng)村土地制度改革掃清一大障礙。

        其次,解除農(nóng)村土地管制。目前,農(nóng)村的房屋不能賣給城里人,土地用途管制的結(jié)果是出現(xiàn)大量的小產(chǎn)權(quán)房,農(nóng)村宅基地閑置,造成資源浪費(fèi),社會(huì)資源配置效率低下。轉(zhuǎn)變土地用途管制的方法應(yīng)該是統(tǒng)一全國的土地規(guī)劃制度,統(tǒng)一編制全國城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃,使管制對(duì)地不對(duì)人。在此基礎(chǔ)上,建立全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),尤其是將農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)納入全國統(tǒng)一市場(chǎng),進(jìn)行招、拍、掛出讓土地,使農(nóng)村土地與國有土地“同地、同證、同價(jià)”。當(dāng)然,土地規(guī)劃管制會(huì)產(chǎn)生地區(qū)間土地收益的不平衡性,尤其是如何處置發(fā)展權(quán)收益也是一個(gè)難點(diǎn)。對(duì)于因土地規(guī)劃而產(chǎn)生的土地收益的地區(qū)不平衡性可以通過土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式來解決。目前,重慶市試點(diǎn)的“地票”和成都市試點(diǎn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式是很好的實(shí)踐模式。對(duì)于發(fā)展權(quán)收益的處置可以通過細(xì)分國家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間的收益比例來確定,還可以通過所得稅方式來解決。都江堰市規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地出讓收益的10%-20%上繳市政府統(tǒng)籌使用。

        再次,建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng),破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要方面是政府職責(zé)到位,最為重要的是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系,讓農(nóng)民無后顧之憂,真正能離鄉(xiāng)離土。當(dāng)前的社會(huì)保障制度使農(nóng)民受到國民待遇方面的歧視,政府推卸了其應(yīng)該承擔(dān)的基本公共服務(wù)責(zé)任。政府長期公共服務(wù)失責(zé)當(dāng)然與我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)有關(guān),但這種狀況不能長久。隨著改革的深化,國力的增強(qiáng),工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系應(yīng)該建立起來,讓土地只成為農(nóng)民的生產(chǎn)資料,而不是生活資料和生存保障。為農(nóng)民提供長期而有保障的基本公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本條件。

        我國農(nóng)村土地制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵,要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),達(dá)到城鄉(xiāng)土地的“同地、同權(quán)”目標(biāo),對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦能是共識(shí),問題集中在怎么做。分析認(rèn)為,要立足現(xiàn)實(shí),充分考量我國農(nóng)村土地制度改革的路徑依賴性,尊重歷史,正視未來,在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上深化改革,使改革的成本盡量減少。分階段、分步驟推進(jìn)改革,在發(fā)展中解決問題,化解矛盾,減少改革的動(dòng)蕩性。要充分發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智和改革的積極性,減少改革中的內(nèi)生交易費(fèi)用。要制定好改革的配套政策,打通改革的毛細(xì)血管,讓改革流暢起來,破解“低水平陷阱之謎”,使一些低效率的制度退出歷史舞臺(tái)。最為重要的是改變利益分配格局和利益分配機(jī)制,讓農(nóng)民有想頭,有激勵(lì),改革才會(huì)成功。


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