摘  要：通過交易費(fèi)用理論來解釋中國農(nóng)村土地制度改革的路徑依賴性。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是改革的目標(biāo)，要達(dá)到這一目標(biāo)，必須考慮制度變遷所帶來的交易費(fèi)用。通過對(duì)中國農(nóng)村土地改革幾種模式的交易費(fèi)用的比較，認(rèn)為，深化和完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革方案相比國有化和私有化改革方案仍是較優(yōu)的選擇。改革思路是確權(quán)賦能，完善配套政策。改革重點(diǎn)是現(xiàn)有的壟斷性征地制度、土地利用管制制度和社會(huì)保障制度。只有建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、土地利用規(guī)劃、管制體制以及社會(huì)保障體系，才能真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

    關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度，路徑依賴性，改革

    一、問題的提出

    之所以要改革現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，是因?yàn)槟壳爸袊r(nóng)村的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重扭曲了土地資源配置效率，突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。于建嶸列舉了3個(gè)方面的制度性原因，即法定權(quán)利主體的多級(jí)性和不確定性、所有權(quán)與使用權(quán)的相互替換以及國家對(duì)農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法律限制。具體表現(xiàn)在微觀和宏觀兩個(gè)方面：（1）微觀方面。主要反映為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系，從而使得實(shí)踐中農(nóng)村集體所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上已由土地使用權(quán)所代替。（2）宏觀方面。主要反映出國家權(quán)力對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律限制。主要體現(xiàn)在土地征用制度、土地管制和農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能方面。這種農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置與我國社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段是相輔相成的，它為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，土地資源越來越成為重要的經(jīng)濟(jì)資源，它在資源配置中的地位日益顯現(xiàn)，于是，農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置問題凸顯出來，改革現(xiàn)有中國農(nóng)村土地制度勢(shì)在必行。現(xiàn)在的困難是選擇一條什么樣的路徑來進(jìn)行改革，這是必須認(rèn)真思考的問題。

    二、內(nèi)在邏輯

    科斯定理證明產(chǎn)權(quán)是重要的，明晰產(chǎn)權(quán)可以降低交易成本。諾斯進(jìn)一步研究了制度變遷的條件，即制度變遷帶來的收益大于交易成本。一個(gè)制度被另一個(gè)制度所代替，發(fā)生制度變遷，一方面是因?yàn)樾轮贫鹊慕灰壮杀颈扰f制度的交易成本低；另一方面是因?yàn)樾轮贫认沦Y源配置產(chǎn)生的收益大于舊制度下資源配置產(chǎn)生的收益，即新制度下資源配置的效率或激勵(lì)大于舊制度下資源配置的效率或激勵(lì)。兩者結(jié)合起來，當(dāng)新制度下產(chǎn)生的凈收益大于舊制度下產(chǎn)生的凈收益時(shí)，發(fā)生制度變遷，選擇新的制度。如果有多個(gè)制度可供選擇，可以采用新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般均衡分析方法進(jìn)行分析，從中選擇出最優(yōu)的制度。

    理論是抽象的，現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的。事實(shí)上，我們經(jīng)常觀察到一些效率較低的制度仍然在發(fā)揮作用。究其原因，是因?yàn)榇嬖谥贫汝P(guān)聯(lián)和互補(bǔ)，這往往使經(jīng)濟(jì)陷入“低水平陷阱”，發(fā)生路徑依賴性。例如，“返租倒包”就是制度關(guān)聯(lián)的一個(gè)典型模型；征地制度與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)就是制度互補(bǔ)的一個(gè)典型案例。對(duì)于這些，基于分析方法的局限性，現(xiàn)有的理論分析往往不是很深入，造成對(duì)經(jīng)濟(jì)制度路徑依賴性的關(guān)注度不夠。經(jīng)濟(jì)學(xué)家大都采用固有的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際分析方法，而不是新興古典的一般均衡分析方法；采用固定制度下的資源配置優(yōu)化分析方法，而不是多制度下的最優(yōu)分析方法，造成分析方法的局限性。因此，對(duì)制度路徑依賴性的分析定性的多，定量的少，容易形成公說公有理，婆說理更長的情況，討論不在同一個(gè)平臺(tái)上。

    此外，制度變遷過程也要發(fā)生成本，這就是通常所說的改革成本或代價(jià)，而且有時(shí)候這個(gè)成本或代價(jià)會(huì)很大。過大的社會(huì)成本使得改革的推動(dòng)者往往會(huì)望而卻步，低效率的制度依然存在。只有當(dāng)新制度所產(chǎn)生的激勵(lì)足以抵消原有制度的低效率所產(chǎn)生的交易成本時(shí)，才會(huì)發(fā)生制度變遷。即新制度下的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)大于制度間的互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)時(shí)，個(gè)人收益大于個(gè)人成本，才有可能產(chǎn)生制度的誘致性變遷。如果社會(huì)收益大于社會(huì)成本，改革者才可能采取強(qiáng)制性制度變遷來推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

    三、出路何在

    面對(duì)我國在農(nóng)村土地制度方面暴露出來的問題，專家學(xué)者提出了3種主張：（1）私有化傾向。如蔡繼明和鄺梅、周其仁等人提出土地私有，認(rèn)為私有化使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到徹底界定，能解決目前農(nóng)民的土地在城市化過程中流失的問題，能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益，促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)收入。（2）國有化傾向。如馬小勇和白永秀等人提出土地國有化方案，主張將集體土地所有權(quán)收歸國家所有，農(nóng)民享有永久的土地使用權(quán)，并將土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)制度統(tǒng)一為土地使用權(quán)體系，簡(jiǎn)稱國有永佃制。（3）維持并完善現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有權(quán)傾向。如溫鐵軍等人認(rèn)為，目前我國的整體經(jīng)濟(jì)狀況還不適合實(shí)行私有化，否則會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩，主張將集體土地所有權(quán)明確界定為農(nóng)民按份共有制，以使其所有權(quán)主體具體化、人格化。

    私有化改革方案通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，能夠改善農(nóng)民在城市化土地征用過程中的弱勢(shì)地位，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)維護(hù)的能力。農(nóng)民擁有完全的地權(quán)，可以避免經(jīng)常的土地調(diào)整，提高其穩(wěn)定性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地的長期投資。完整的地權(quán)可以促進(jìn)其流動(dòng)性，進(jìn)而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和抵押，形成土地的規(guī)?；?jīng)營，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高。私有化改革是建立真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，又是自由進(jìn)退機(jī)制的基礎(chǔ)。反對(duì)者認(rèn)為，實(shí)行全面的土地私有化，違背現(xiàn)行的以資本國有為主導(dǎo)或主體的經(jīng)濟(jì)制度，違背中華人民共和國的根本大法。土地私有的一個(gè)最大困難是初始分配的公平性。由于人口的動(dòng)態(tài)化，土地的不動(dòng)產(chǎn)性和非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品性，現(xiàn)有集體所有權(quán)造成的平均權(quán)利的認(rèn)同性，以及歷史、文化、家族形成的土地傳承的路徑依賴性，使得土地分配變成一個(gè)幾乎不可能的事情，其制度變遷的改革成本巨大。尤其是在土地價(jià)值較高的城郊結(jié)合部，改革的矛盾顯得尤為突出。

    國有土地永佃制改革方案認(rèn)為，“國家所有，農(nóng)民永用”制度體現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的思想，是土地集體所有制下土地家庭繼承制的繼承、改革和發(fā)展，容易與城鎮(zhèn)國有土地形成全國統(tǒng)一的土地制度和統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，有利于土地管理和合理有效的利用。借助國家權(quán)力把土地使用產(chǎn)權(quán)一次性地永遠(yuǎn)推向市場(chǎng)，從而退出土地產(chǎn)權(quán)配置活動(dòng)的改革成本較小。反對(duì)者認(rèn)為，該主張與中國憲法相關(guān)規(guī)定相違背，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，也難以得到大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。該主張的一個(gè)最大問題是假設(shè)有一部分農(nóng)民理解集體土地是國有的，但他們忽視了集體土地所有權(quán)變遷的歷史沿革。農(nóng)村土地的農(nóng)民所有曾經(jīng)是立國之本，執(zhí)政之基礎(chǔ)。該主張的另一個(gè)前提假設(shè)是國家行為是理性的，在行使公權(quán)力時(shí)是公正客觀的。然而，國家公權(quán)力的行使往往是由地方政府來執(zhí)行的，所謂國家公正的中間人作用還不如讓農(nóng)民自己處置分配其財(cái)產(chǎn)更為有效。因?yàn)閲夜珯?quán)力的介入多了一道環(huán)節(jié)，還有可能產(chǎn)生腐敗，使其公正性受到質(zhì)疑。按照上述國有化方案，農(nóng)民失去其所有權(quán)，代表國家的地方政府順理成章地行使其政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更容易剝奪農(nóng)民的利益。如果國有所有權(quán)下的土地使用權(quán)完全享有占有、使用、分配、收益權(quán)利，那么，這種國有化就等同于私有化，這樣，私有化過程反映的問題也將在國有化過程中體現(xiàn)。農(nóng)民永用方案仍然存在土地使用權(quán)的初始分配問題，其初始分配的公平性仍然要靠高昂代價(jià)才能達(dá)到。

    堅(jiān)持保留集體土地所有權(quán)并深化其改革方案的觀點(diǎn)主張做實(shí)集體所有權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有權(quán)的真正主體，享有一定的財(cái)產(chǎn)利益，可以通過收取租金的方式來體現(xiàn)其權(quán)利。其創(chuàng)新的理想模式是集體所有權(quán)下的租地農(nóng)場(chǎng)或永佃制。還有部分學(xué)者主張實(shí)行土地股份合作制。其理由是土地私有化會(huì)導(dǎo)致土地兼并，使失地農(nóng)民失去社會(huì)保障，失地農(nóng)民涌入城市，形成城市貧民窟，增加城市就業(yè)壓力；土地私有化還會(huì)導(dǎo)致耕地流失，危及國家的糧食安全。一旦城市化和工業(yè)化遇到挫折或危機(jī)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)躲避危機(jī)的退路就很窄，幾乎沒有回旋的余地，這很危險(xiǎn)。維持土地農(nóng)民集體所有制，既有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和合作經(jīng)濟(jì)、新集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不影響股份制經(jīng)濟(jì)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；既有利于勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，又利于應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化過程中可能出現(xiàn)的階段性的、不確定性的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”或“社會(huì)危機(jī)”。應(yīng)該說維持土地農(nóng)民集體所有制是個(gè)最不壞的選擇。溫鐵軍認(rèn)為，中國水土資源嚴(yán)重缺乏，有600多個(gè)縣人均耕地面積低于0.8畝，有1／3的省份人均耕地少于一畝，這些地方的農(nóng)村土地已經(jīng)基本上轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的社會(huì)保障。人均耕地面積多于一畝的地方多在北方，然而北方缺水嚴(yán)重，產(chǎn)出率低，耕地的社會(huì)保障功能仍然是第一位的，也就沒有條件通過土地私有化來形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，中國農(nóng)業(yè)事實(shí)上不可能依靠提高土地規(guī)模來參與國際競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)行制度的確是經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)的，總體上符合中國國情。反對(duì)者認(rèn)為，只要政府對(duì)土地兼并加以控制，并不會(huì)造成大量的失地農(nóng)民，而且要相信大多數(shù)農(nóng)民是理性的，即使存在一定量的失地農(nóng)民，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它反而是加快城市化進(jìn)程的一個(gè)動(dòng)力。至于失地農(nóng)民進(jìn)城造成城市就業(yè)壓力，形成城市貧民窟，那是站在城市既得利益者的角度看問題，它不是必然，而只是可能，重點(diǎn)在于政府的有效管理。對(duì)于土地兼并導(dǎo)致耕地流失的擔(dān)心是多余的，耕地流失是土地用途管理問題，與兼并和流轉(zhuǎn)沒有必然聯(lián)系，擔(dān)心農(nóng)地私有化會(huì)使失地農(nóng)民失去社會(huì)保障，只看到了現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)象，并沒有看到問題的本質(zhì)。社會(huì)保障本質(zhì)上是政府的職責(zé)，把農(nóng)地與社會(huì)保障捆在一起，是為政府失職開脫。以上幾個(gè)方面反映的農(nóng)地問題并不是國有化還是私有化的問題，而是政府的管理問題。