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中國糧食補貼政策與WTO規(guī)則分析
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http://m.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-12-26
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2004年以來，我國出臺的一系列的糧食補貼政策，包括糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼以及最低收購價等，初步形成了綜合性收入補貼和生產(chǎn)性專項補貼相結(jié)合的糧食補貼政策體系。糧食補貼政策對于穩(wěn)定并提高糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用，與此同時，伴隨著WTO農(nóng)業(yè)談判的艱難歷程，關(guān)于糧食補貼政策是否符合WTO規(guī)則也備受關(guān)注。
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糧食補貼政策現(xiàn)狀
加入WTO以來，我國相繼實施了一系列的農(nóng)業(yè)政策，以促進國內(nèi)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。尤其，2004年以后，在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，實施了糧食直接補貼政策，以嘗試構(gòu)建有效的糧食補貼政策體系。2008年中央預(yù)算原安排“三農(nóng)”投入5625億元，比上年增加1307億元。目前，我國糧食補貼政策基本由綜合性收入補貼和生產(chǎn)性專項補貼構(gòu)成。
綜合性收入補貼政策主要由糧食直補政策和農(nóng)資綜合直補政策構(gòu)成。2004年開始，國家對種糧農(nóng)民實施了糧食直接補貼政策。2006年，實施了對種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直接補貼政策，以彌補化肥、柴油等農(nóng)資價格變動對農(nóng)民種糧增支的影響。2007年中央財政在繼續(xù)保持2006年120億元農(nóng)資綜合直補資金不變的基礎(chǔ)上，新增156億元農(nóng)資綜合直補資金，加大對種糧農(nóng)民的補貼力度。新增補貼資金后，2007年中央財政對種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補資金規(guī)模達276億元，加上已安排的從糧食風(fēng)險基金列支的151億元糧食直補資金，2007年國家對種糧農(nóng)民兩項直接補貼總額達427億元，比上年增加165億元，增長63％。2008年農(nóng)資綜合直補資金規(guī)模達到638億元，比上年增長131%，兩項直接補貼達到789億元。但是，綜合性收入補貼政策目標主要著眼于鼓勵農(nóng)民多生產(chǎn)糧食，政策功能更強調(diào)數(shù)量層次的糧食安全，是否具有明顯的增收效應(yīng)仍然存在爭論。
生產(chǎn)性專項補貼政策主要由價格支持政策（即最低價收購政策）和生產(chǎn)資料補貼政策（包括良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等）構(gòu)成。從2004年起，國家出臺糧食最低收購價政策，當(dāng)糧價高時，農(nóng)民賣糧可以隨行就市；當(dāng)糧價低時，國家在糧食主產(chǎn)區(qū)按規(guī)定的最低收購價收購農(nóng)民手中的糧食。這項政策實行以來，全國以最低收購價累計收購糧食1850多億斤，對保護農(nóng)民利益、保障市場供應(yīng)發(fā)揮了重要作用。2008年國家大幅上調(diào)了糧食最低收購價。在良種補貼方面，2008年預(yù)算安排農(nóng)作物良種補貼提高到120.7億元，并擴大了全國水稻、小麥、玉米補貼面積。
此外，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，2007年中央財政投入42億元，支持小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和小型病險水庫除險加固；投入115.7億元改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標準農(nóng)田2360萬畝。2008年增加20億元特大防汛抗旱資金和小型農(nóng)田水利補助資金；增加20億元主要用于農(nóng)作物種子工程、旱作農(nóng)業(yè)示范基地、大中型灌區(qū)節(jié)水改造及中部排澇泵站等建設(shè)。在營銷貸款方面，2008年增加的46億元獎勵資金，重點支持發(fā)展糧油肉生產(chǎn)、流通、加工等方面的貸款貼息；并安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度，比2007年增加約兩倍。
我國已經(jīng)初步形成了綜合性收入補貼和生產(chǎn)性專項補貼相結(jié)合的糧食補貼政策體系。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心張照新處長認為，以糧食直補和農(nóng)資綜合直補為主要內(nèi)容的綜合性收入補貼與以最低價格收購、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼為主要內(nèi)容的生產(chǎn)性專項補貼相比較，無論在政策功能、作用機理上都存在明顯差異，兩者相互補充。
WTO關(guān)于糧食補貼政策的基本規(guī)則
入世以后，我國糧食補貼政策的制定和調(diào)整必須考慮WTO的相關(guān)規(guī)則。根據(jù)烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策可以根據(jù)對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲性程度，劃分為三類：綠箱政策、黃箱政策和藍箱政策，實際上，法律文本中并沒有如此概念，只不過是相關(guān)學(xué)者專家的形象表達。綠箱政策，即對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有扭曲影響或影響很小，不受限制或免于削減義務(wù)的支持政策。主要包括農(nóng)業(yè)科研、病蟲害防治、培訓(xùn)、技術(shù)推廣和咨詢、檢驗檢測、營銷和促銷、基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)措施，對生產(chǎn)者退休計劃和資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補助，以及對結(jié)構(gòu)調(diào)整提供的投資補貼、環(huán)境保護補助和地區(qū)性援助等措施。黃箱政策，即對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲影響，需要限制或削減的支持政策。黃箱也就是綜合支持量（AMS）的計算參考，具體包括價格支持，營銷貸款，按產(chǎn)品種植面積的補貼，種子、肥料、農(nóng)藥、灌溉等投入補貼。藍箱政策，指一些與生產(chǎn)限制計劃有關(guān)的“黃箱”政策特例，不包括在綜合支持量中，從而免于削減，如基于固定的面積和產(chǎn)量的支付，根據(jù)基期生產(chǎn)水平的85%或85%以下給予的直接支付。
但是，對于成員國黃箱政策構(gòu)成的綜合支持量（AMS）是否需要削減，還要涉及到微量允許標準（de minimis）。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第4款規(guī)定，在計算某一特定農(nóng)產(chǎn)品綜合支持量時，如果計算結(jié)果不到該產(chǎn)品總產(chǎn)值的5%（發(fā)展中國家為10%），則不必計入綜合支持總量（Total AMS）中，該特定農(nóng)產(chǎn)品可免除減讓；或者，在計算非特定農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持量時，如果計算結(jié)果不足全部農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%（發(fā)展中國家為10%），也不必計入綜合支持總量中，該非特定農(nóng)產(chǎn)品也可免除減讓�？偟膩碚f，微量允許標準構(gòu)成了黃箱政策中對農(nóng)產(chǎn)品支持的“上限”，超過5%或10%“上限”的黃箱政策支持必須進行削減；低于這個“上限”的可免除削減。因此，簡單地把黃箱政策等同于AMS并不準確。
需要特別明確的是，中國在入世協(xié)定中，已經(jīng)明確承諾綜合支持量（AMS）將保持為0，而僅僅協(xié)商保留8.5%的微量允許。因此，準確地說，我國農(nóng)業(yè)補貼已經(jīng)不能再使用黃箱，而僅僅能夠利用特定基期農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%的微量允許，當(dāng)然，微量允許的政策標準仍然是參照黃箱規(guī)則來實施。
糧食補貼政策與WTO規(guī)則
自2004年以來，關(guān)于我國糧食補貼政策的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性一直成為爭論的焦點，而如何充分利用WTO規(guī)則完善糧食補貼體系也成為各方研究的重點。
糧食直接補貼政策是屬于綠箱政策還是黃箱政策呢？一種觀點認為，2004年實施的糧食直接政策屬于“對生產(chǎn)者的直接支付”，應(yīng)該歸為綠箱政策從而免于削減。而另一種觀點認為，直接補貼政策按照土地面積進行補貼，直接與生產(chǎn)掛鉤，具有生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，應(yīng)該歸為黃箱政策。糧食直接補貼政策是否符合WTO規(guī)則需要從兩個方面考慮：是否具有生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性；補貼水平是否超過承諾水平。是否具有生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，需要從具體的政策操作方式來考慮，大部分地區(qū)仍然采取“普惠制”方式，即不考慮是否種植糧食作物，僅按照家庭承包土地面積（計稅面積或計稅常產(chǎn)）來兌付，不從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶也能得到補貼，這種操作方式的直接補貼基本與生產(chǎn)“脫鉤”，接近于綠箱中的“對生產(chǎn)者的直接支付”；但是，有些地區(qū)參考實際種糧面積兌付補貼，這種完全與生產(chǎn)掛鉤的補貼政策不可否認地屬于黃箱的政策標準。當(dāng)然，對于后一種補貼方式，簡單地將其定性為WTO規(guī)則中的黃箱也是不準確的，這關(guān)鍵要看補貼水平是否達到或超過我國承諾水平。按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%的微量允許標準，即便完全按照與生產(chǎn)掛鉤的操作方式，2008年糧食直接補貼總規(guī)模（151億元）也遠遠低于這一比例，還達不到計算綜合支持量AMS的“上限”。因此，我國當(dāng)前的糧食直接補貼政策不屬于黃箱范圍，完全符合WTO規(guī)則。此外，對于農(nóng)資綜合直接補貼政策，雖然與糧食直補資金分賬核算、單獨反映，但各地區(qū)的操作方式均按照糧食直接補貼來確定補貼標準。當(dāng)前我國的綜合性收入補貼政策還沒有超越WTO規(guī)則的允許范圍。
生產(chǎn)性專項補貼政策基本屬于黃箱的規(guī)則范圍，但由于補貼總體水平仍然不高，沒有突破農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%，因此，準確的定性仍然屬于微量允許。糧食最低收購價格政策屬于最直接的保護性支持措施，具有明顯的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，但當(dāng)市場價格高于保護價格時，這一政策并不產(chǎn)生實質(zhì)性補貼，而只有當(dāng)市場價格低于保護價格時，差價部分才構(gòu)成扭曲性補貼水平。生產(chǎn)資料等投入品補貼中，良種補貼和農(nóng)機具購置補貼的目標瞄準機制要求比較嚴格，既要包容目標農(nóng)戶，同時也必須排除非目標農(nóng)戶，即保障實際購買良種和農(nóng)機具的農(nóng)戶享有補貼，這種生產(chǎn)引導(dǎo)性政策是典型的黃箱規(guī)則。其他方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)保險等屬于綠箱政策，而營銷貸款貼息和流通運輸補貼則屬于黃箱范疇。
總體上，我國當(dāng)前的糧食補貼政策還沒有突破WTO規(guī)則范圍，具有生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性的補貼仍然符合微量允許標準。但是，隨著糧食補貼支持力度的不斷加大，補貼空間的限制將不得不成為政策制定和調(diào)整的重要考慮因素。2008年中央預(yù)算原安排“三農(nóng)”投入5625億元，其中，糧食補貼資金總規(guī)模達到了900億元左右，而且將保持穩(wěn)定的增長趨勢，如果談判結(jié)果將其歸為黃箱范疇，補貼占糧食產(chǎn)值的比例將逐漸趨向于8.5%的承諾水平。
因此，糧食補貼政策仍然需要按照WTO規(guī)則進行適當(dāng)調(diào)整：統(tǒng)一各個地區(qū)的補貼方式，將綜合性收入補貼明確為按一定歷史基期的播種面積給予固定補貼，掛靠“不掛鉤收入支持”的綠箱政策，免于削減；同時，也可以考慮根據(jù)基期生產(chǎn)水平的85%或85%以下給予的直接支付，適時利用藍箱政策。政策調(diào)整的目標旨在將補貼空間更多地預(yù)留給糧食專項補貼，進而不斷加大專項補貼的投入力度，擴大補貼覆蓋面，實現(xiàn)持續(xù)的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。 - ■ 與【中國糧食補貼政策與WTO規(guī)則分析】相關(guān)新聞
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