“十一五”期間，我國電力工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，取得了重大成就，但也存在一些不容忽視的問題�？陀^認識和分析電力發(fā)展現狀，明確“十二五”發(fā)展思路，必須緊緊圍繞調整電力結構、加快電力發(fā)展方式轉變這條主線，促進我國電力工業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

    一、“十一五”電力發(fā)展回顧

    （一）電力快速增長，基本滿足了經濟社會發(fā)展需要，但仍未擺脫無序發(fā)展、大起大落的負面影響

    “十一五”期間我國新增電力裝機超過4.3億千瓦，總裝機容量達到9.5億千瓦，每年平均增長 1億千瓦左右，位列世界第二。全國220千伏及以上輸電線路總長度達到43萬公里，變電容量19.6億千伏安，分別是“十五”末的1.7倍和2.4倍，電網規(guī)模躍居世界第一。全國電力供需基本平衡，扭轉了“十五”末期電力緊張的局面，保障了國民經濟和社會發(fā)展的需要。

    但是，電力工業(yè)重投入、重規(guī)模、重速度，輕規(guī)劃、輕統(tǒng)籌、輕效益，無序發(fā)展等問題仍然十分突出，火電、水電、核電、風電輪番掀起熱潮，當需求出現波動時，電力就不可避免地出現震蕩，形成“短缺-過剩-短缺”的惡性循環(huán)。2008年金融危機后，我國電力消費從高速增長一下子進入負增長，新建發(fā)電能力無法發(fā)揮應有的效益，形成巨大浪費。為應對金融危機，國家加大投資力度，重新拉動了鋼鐵水泥等高耗能行業(yè)，電力裝機容量又迅速增長，形成新一周期的大起大落，不僅加大了電力結構調整難度，更加大了對資源環(huán)境的制約。

    盲目無序發(fā)展，導致電力整體結構失衡。電網滯后于電源，配電網滯后于輸電網，農村電網滯后于城市電網，電力系統(tǒng)不協(xié)調問題突出。

    （二）非化石能源發(fā)電發(fā)展迅猛，電源結構得到初步調整，但電源結構優(yōu)化仍然任重道遠

    水電、核電、風電等非化石能源發(fā)電量5年累計超過3萬億千瓦時，占總發(fā)電量比重達到18.5%左右。

    但是，水電開發(fā)存在的項目前期儲備不足、移民和環(huán)境保護成本增加等問題；核電發(fā)展面臨的投資體制改革滯后、安全監(jiān)管力量不足、核心技術未完全掌握、標準認證體系未建立、人才短缺等問題；新能源發(fā)電面臨的裝機容量大而發(fā)電量少，發(fā)展速度快而效益低，資源、資金浪費嚴重以及并網難、消納難、調峰難等問題都難以在短期內解決。這些都制約了非化石能源的健康發(fā)展，優(yōu)化電源結構仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

    （三）火電裝機優(yōu)化，但煤電運矛盾依舊突出，發(fā)電企業(yè)虧損嚴重，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足

    “十一五”期間，電力行業(yè)落實“上大壓小”政策，全國累計關停小火電機組7000萬千瓦以上；煤泥和煤矸石綜合利用發(fā)電機組已達2500萬千瓦；火電機組平均單機容量由2005年的5.68萬千瓦提高到2009年的10.31萬千瓦；建成投產百萬千瓦級超超臨界機組21臺，30萬千瓦以上的大型發(fā)電機組已占70%以上。

    但是，由于電價仍然延續(xù)60年一貫制的政府審批，而煤炭、運輸領域早已實現市場化，煤電運矛盾難以協(xié)調，煤電價格的死結無法解開。受煤價持續(xù)大幅度上漲、國際金融危機等因素影響，發(fā)電企業(yè)經營狀況持續(xù)惡化。伴隨裝機規(guī)模越來越大的是，發(fā)電設備平均利用小時越來越低，負債越來越重，成本越來越高，主業(yè)虧損越來越嚴重。2010年五大發(fā)電集團雖實現盈利，但主要依靠非火電業(yè)務和煤炭、金融等非電產業(yè)支撐。截至2010年底，五大發(fā)電集團負債總額達17502.49億元，平均資產負債率高達86.03%，已超過國家確定的紅線。由于電力項目建設的資本金和資金均依靠“短貸長投”解決，嚴重虧損潛藏著巨大的經營風險和金融風險。

    （四）“大電網、大容量、特高壓、遠距離”電網建設取得進展，但發(fā)展方向存在較大爭議

    我國已形成以500千伏網架為主干的六大區(qū)域電網，部分區(qū)域間以500千伏直流超高壓相聯(lián)絡，投產云南-廣東、向家壩-上海兩條點對點±800千伏直流輸電線路。

    關于智能電網也存在著不同意見。一種意見認為：智能電網應用于整個輸、配、用電領域，在輸電側，我國的特高壓遠距離輸送的能力和數字化控制技術已處于世界領先地位。另一種意見認為：智能電網是適應新能源發(fā)展需要而提出的，主要應用于配電網，配網結構的堅強合理能夠滿足新能源聯(lián)網的要求；目前，智能電網的重點技術還在研發(fā)階段，大面積鋪開尚需時日；智能電網與特高壓沒有必然聯(lián)系，技術重點應在配電、用電領域，國外主要發(fā)達國家已放棄特高壓技術路線。

    （五）輸電網發(fā)展迅速，但配電網建設嚴重滯后，發(fā)展重點存在明顯偏差 

    “十一五”期間，我國220千伏及以上輸電線路長度比“十五”末增加了58%左右、變電容量增加了109%左右，但110千伏及以下的配電網線路長度及變電容量僅增加了15%與53%左右，造成有電落不下，設備利用效率低下，導致部分地區(qū)、部分時段出現結構性供電缺口。特別是農村電網發(fā)展滯后，設備陳舊，個別農村電網的受端電壓合格率只有15%、入戶電壓只有額定值的一半，嚴重影響到農村經濟發(fā)展、民生保障及家電下鄉(xiāng)等政策的實施。

    雖然我國電網規(guī)模居世界第一，但由于配電網建設嚴重滯后，農村和城市供電可靠率只分別上升了0.13和0.301個百分點，供電可靠性指標仍大大落后。從“年停電時間”看，2009年中國為平均每戶9小時，上海是1小時，而東京是5分鐘，新加坡是2分鐘。

    （六）電力節(jié)能減排取得成效，但手段單一，發(fā)展與節(jié)能脫節(jié)

    “十一五”我國火電供電煤耗下降30克/千瓦時，累計節(jié)約原煤超過3億噸，單位電量二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放比2005年分別減少了50%、50%、19.5%和44.4%，成績顯著。

    但節(jié)能減排目標的完成主要依靠關停小火電機組和建設超超臨界機組實現，沒有建立起節(jié)能型的電力生產供應體系，如分布式電源沒有得到有效利用，中小機組熱電聯(lián)產的比例不高，發(fā)電機組的效益未得到充分發(fā)揮。發(fā)展與節(jié)能是經濟發(fā)展并行不悖的力量，目前在電力工業(yè)發(fā)展與節(jié)能卻是兩套馬車，過分地強調了發(fā)展，節(jié)能減排無法實現同步和優(yōu)先。

    二、“十二五”電力發(fā)展的基本認識與政策措施建議

    為落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出的“推動能源生產和利用方式變革，構筑安全穩(wěn)定經濟清潔的現代能源產業(yè)體系”要求，當前亟需要把認識統(tǒng)一到加快推進電力生產和利用方式變革上來，強化相關政策措施。

    （一）電力工業(yè)發(fā)展的特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃把結構調整放在首位

    電力不能大規(guī)模儲存，發(fā)、輸、配、用四個環(huán)節(jié)必須同時完成，電力工業(yè)又具有建設周期長、資金密集的特點，電源與電網必須平衡協(xié)調。這一特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃必須在科學預測電力需求的基礎上，把結構調整放在首要位置，確定合理的電力發(fā)展規(guī)模、速度和布局，提高規(guī)劃對市場變化的適應能力，避免電力工業(yè)發(fā)展的大起大落和無序發(fā)展等問題。

    規(guī)劃合理的電力結構，一是要確立并遵循國家能源戰(zhàn)略。電力建設周期一般在5-20年，且建成后難以改變，只有在明確了長遠發(fā)展戰(zhàn)略和方向前提下，才能站在中長期發(fā)展基點上，統(tǒng)籌全國經濟發(fā)展和資源的現狀，協(xié)調東西部發(fā)展的關系，對5-10年的電力規(guī)劃作出合理的部署安排，逐步實現結構優(yōu)化。二是要統(tǒng)籌考慮電力發(fā)展的外部因素，量化指標。電力發(fā)展要與能源總量、國民經濟發(fā)展速度、能源需求及其他相關規(guī)劃相協(xié)調。應當在控制2050年我國能源消費總量的基礎上，使電力工業(yè)適當超前發(fā)展的“適當”得到量化，才能切實掌握好規(guī)模和速度。三是要優(yōu)化和協(xié)調電源與電網結構。合理布局水、火、核、新能源，做到基荷與調峰電廠搭配適當；建立合理的電壓等級與安全穩(wěn)定的輸配電系統(tǒng)，輸電網與配電網、送端與受端相協(xié)調，集中供電和分散供電相結合；統(tǒng)籌規(guī)劃電源與電網，確保電力送得出、落得下。四是要創(chuàng)新電力規(guī)劃管理體制，確保結構調整到位。建立完善“政府負責、多方參與、信息公開、民主決策”的電力統(tǒng)一規(guī)劃機制，提高規(guī)劃的科學性、民主性，保障規(guī)劃的權威性，確保結構調整目標落實到位。

    （二）解決電力工業(yè)發(fā)展與體制的深層次矛盾，要求加快電力工業(yè)改革

    電力發(fā)展面臨的諸多問題都可歸結到體制問題。電力體制改革確立的目標是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網，構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。但2003年廠網分開后，電力改革一直停滯不前，電力體制壟斷、僵死，困擾電力市場化的進程，無法形成同網同質同價的電價形成機制，不利于新能源發(fā)電的順利并網。

    當前，電力供需矛盾趨于緩和，新能源高速發(fā)展迫切要求破除體制障礙，這是深化電力改革的良好契機。一是要進一步加強電力體制改革的組織領導，明確改革的階段性目標；二是要加快主輔分離步伐，降低和明晰電網運營成本，為電價改革奠定基礎；三是要建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，改革電價形成機制，建立同網同質同價的新的電價體系，加強配售電市場監(jiān)管，形成電網吸納新能源的新體制。

    （三）保障電力工業(yè)又好又快發(fā)展，要求經營業(yè)績考核方式的根本轉變

    電力工業(yè)是基礎產業(yè)，而不是支柱產業(yè)，電力發(fā)展應以適度超前、滿足經濟發(fā)展的需求為目標，而不是不顧一切地做大。實踐證明，大而不強反而弊端更重。但由于國有資產管理部門考核各中央電力企業(yè)的總資產、總容量和總利潤，并以末位淘汰予以激勵，導致國有大型電網、電源企業(yè)不是將工作的重點放在轉變企業(yè)經營機制上，而是一味追求規(guī)模，爭相做大，盲目擴張，強化壟斷，形成無序建設，企業(yè)資不抵債的難堪局面。

    要從根本上根治急功近利、竭澤而漁，張揚政績的行為，必須改變國有電力企業(yè)經營業(yè)績考核內容。對發(fā)電企業(yè)，不再考核總裝機容量排名和總利潤，改為考核單位資產的利潤率水平和資產負債率水平以及節(jié)能減排成效，引導競爭領域的發(fā)電企業(yè)追求實實在在的經濟效益和投資安全水平；對電網企業(yè)，不再考核總資產排名和總利潤，改為考核單位有效資產的過網輸電、配電的電量水平，引導電網企業(yè)提高效率和降低成本，鼓勵其積極消納風電等新能源電量。

    （四）有序推進電力發(fā)展與改革，要求建立全新的電力法規(guī)體系

    《電力法》、《電力設施保護條例》、《電網調度管理條例》等電力法規(guī)均頒布于上世紀90年代，早已不適應電力發(fā)展的需要，造成電力體制改革與電力法規(guī)的修訂工作脫節(jié)。新舊規(guī)則并行，行業(yè)投資和運行秩序不規(guī)范，電力法治化管理無法實現，計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。

    電力立法必須與電力改革同步。一是及時修訂《電力法》等電力法律法規(guī)，明確電力監(jiān)管、電力行政執(zhí)法、電力行業(yè)管理的職責，明確電力市場的建立與運行、電力調度的公開公平公正管理、供用電秩序的維護等問題，規(guī)范政府、電力企業(yè)和電力用戶的權利義務；二是制定配套法規(guī)和規(guī)章，抓緊研究制定電力項目市場準入和退出、水電開發(fā)管理、核電管理、分布式電源并網、新能源發(fā)電并網等方面的法規(guī)規(guī)范，依法保護投資者、經營者、消費者的合法權益，促進和保障電力的改革與發(fā)展。

    （五）資源環(huán)境的制約，要求加快電力發(fā)展方式的全面變革

    隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，為滿足電力需求的快速增長，我國于“十一五”期間新建了大量發(fā)電機組。如照此發(fā)展，2030年我國將需要37億千瓦的裝機，僅發(fā)電用煤就需要64億噸左右，這從資源和環(huán)境容量都是不可想象和難以為繼的，不利于經濟增長方式轉變和結構調整。

    加快轉變電力發(fā)展方式，一是要從粗放供給滿足過快需求向科學供給滿足合理需求轉變。電力發(fā)展不能再單純追求裝機容量、滿足無限的用電需求。電力消費的增速和總量，取決于我國經濟發(fā)展方式的調整力度和進度，必須合理確定電力發(fā)展目標和速度，促進和支撐經濟社會發(fā)展方式的轉變。二是從注重速度和規(guī)模向注重質量和效益轉變。電力機組應該以高效、環(huán)保為標準，而不能只以容量大小為標準。電力發(fā)展必須考慮技術經濟的合理性，以成本最小化的方式滿足經濟社會的用電需求。在較長時期內，我國電源結構仍以火電為主，提升火電利用小時對提高電力行業(yè)效率具有重要意義。據測算，火電年利用小時每增加200小時，年平均發(fā)電成本將下降2.5元/千瓦時左右，可減少新增裝機容量4000萬千瓦左右。三是從需求側管理向需求側響應轉變。電力需求側管理指通過完善峰谷電價、季節(jié)電價、高可靠性電價、可中斷負荷電價等制度鼓勵低谷蓄能，提高電力資源利用效率，實現科學用電、節(jié)約用電。但“管理”機制行政色彩強、管理邊界模糊，電網企業(yè)作為電力交易中的一方來實施具體管理，將增加其壟斷經營弊端。應借鑒國外經驗，建立需求側“響應”機制，鼓勵電力用戶根據政策杠桿進行自主調整，引導電力需求由高峰向低谷的轉移，減少高峰電力需求，從而相應縮小電力建設規(guī)模。四是從注重開發(fā)向注重節(jié)約轉變，完善電力節(jié)能減排工作機制。堅持開發(fā)與節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先的原則，將節(jié)能減排指標納入考核體系，加強監(jiān)管，探索碳交易等多種市場方式，避免采取拉閘限電等簡單行政手段。

    （六）立足國情，要求確定合理的電力結構和發(fā)展布局

    由于中國地域廣大、資源分布和經濟發(fā)展不平衡，因此大基地建設、遠距離輸電不是電力唯一的發(fā)展方式，應堅持因地因網制宜原則，注重能源資源的有效利用。

    確定合理的電力結構和發(fā)展布局，一是在發(fā)展集中式大電源的同時大力發(fā)展分布式電源。集中式大電源具有節(jié)能、環(huán)保、高效的優(yōu)勢，但是一旦發(fā)生系統(tǒng)穩(wěn)定事故，需要依靠分布式電源來滿足所在地區(qū)最基本的經濟活動和人民生活的需要。所以，集中式大能源不能替代分布式能源，在建設高效率、大容量的集中式大電源的同時，要及時落實分布式電源的建設，從根本上改變供電結構。在經濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，可發(fā)展熱、電、冷聯(lián)產，特別在有天然氣管網通過的地區(qū)，建設中、小型燃氣輪機組成的分布式電源更有優(yōu)勢條件和必要，也符合節(jié)能減排的發(fā)展大趨勢。在大電網難以覆蓋的偏遠農村、城鎮(zhèn)，更應發(fā)展分布式電源。二是提高省內電源安全可靠穩(wěn)定供電的支撐作用。電源跨省平衡主要是為了優(yōu)化資源配置，省內設立電源是為了發(fā)揮就地平衡作用，在跨區(qū)平衡電源一時難以解決的情況下，省內電源要能起到支撐作用。三是按照近送電，遠送煤的客觀規(guī)律，采取煤電并舉、輸煤和輸電相結合的方式，考慮受電地區(qū)電網結構的堅強合理。同時大力發(fā)展核電等清潔高效項目，減少負荷中心對煤炭的依賴。四是有序發(fā)展新能源。在相當長時期內，新能源無法替代傳統(tǒng)能源，只能起輔助和補充作用，不能改變以煤電為主的電力結構，新能源應在注重科技創(chuàng)新、降低成本的基礎上循序漸進地發(fā)展。鼓勵發(fā)展分布式、就地消納的新能源，對不具備遠距離輸送條件，也不能就地消納的，可暫緩發(fā)展或待機發(fā)展，避免造成不必要的浪費。

    （七）保障安全穩(wěn)定經濟供電，要求選擇科學、可持續(xù)的電網發(fā)展模式

    電網結構事關整個電力工業(yè)的結構優(yōu)化和安全。針對特高壓線路送電存在的爭議，為避免因電網發(fā)展方向錯誤而造成巨大浪費和安全隱患，應抓緊組織充分論證，制定科學的電網發(fā)展規(guī)劃，向國務院提出明確的戰(zhàn)略決策建議。

    優(yōu)化選擇電網發(fā)展模式，一是以保證電網安全、穩(wěn)定、經濟運行為原則，有利于提高電網抵御軍事打擊、恐怖活動、自然災害的能力。二是研究論證智能電網發(fā)展的技術路線。智能電網發(fā)展涉及電力系統(tǒng)的整體變革，涉及巨額投資，涉及國家能源戰(zhàn)略、技術標準、電力市場、電價政策等諸多問題，走什么樣的技術路線，必須慎之又慎。

    （八）改善民生，要求加強配電網建設，樹立用戶至上的核心價值觀

    在當前經濟建設取得巨大成就，全社會更加關注民生、構建和諧社會的時代背景下，電力要將發(fā)展重心從供電側轉變到需求側上來，克服長期以來重發(fā)輕供不管用的現象，真正樹立用戶利益至上的核心價值觀，無論電源建設、電網建設,最終目標都應當是為廣大人民群眾提供優(yōu)質、高效、價廉的電能，最大限度保障電力輸送的安全可靠。

    提高供電可靠性，一是加大配電網投資在電網投資中的比重，解決好220千伏及以下的配電網及終端用戶的供電問題，保證電送得出、落得下、用得著，并能消納各種新能源。二是繼續(xù)加大農網改造力度。三是努力解決無電人口用電問題。

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