胡錦濤總書記在2003年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào)了能源安全問題，指出：“必須從戰(zhàn)略全局的高度，加快制定新的能源發(fā)展戰(zhàn)略。要堅(jiān)持開發(fā)和節(jié)約并舉，利用國(guó)內(nèi)資源和國(guó)外資源并舉，積極推進(jìn)能源多樣化和進(jìn)口多元化，加快建立國(guó)家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備，逐步建立增外能源生產(chǎn)供應(yīng)基地，積極開發(fā)石油替代產(chǎn)品，采取各種有效措施，確保國(guó)家能源安全�！贝饲�,還提出了科學(xué)發(fā)展觀,即:堅(jiān)持以人為本、實(shí)行統(tǒng)籌兼顧、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。即：促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，堅(jiān)持在開發(fā)利用自然中實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

    油氣資源是重要的能源礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性資源，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，關(guān)系國(guó)家安全。其供需形勢(shì)和接替資源的發(fā)現(xiàn)與開發(fā)利用直接影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人十分關(guān)心和重視油氣資源的勘查開發(fā)工作，曾做過多次批示，并將油氣資源與糧食、水資源一同列為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的三大戰(zhàn)略資源。新一屆政府部門幾乎同時(shí)啟動(dòng)了《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展油氣資源戰(zhàn)略研究》、《我國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《新一輪全國(guó)油氣資源評(píng)價(jià)》、《全國(guó)油氣資源戰(zhàn)略選區(qū)調(diào)查評(píng)價(jià)》、石油儲(chǔ)備等重大行動(dòng)，可見如何保證我國(guó)的能源安全已經(jīng)引起了我國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全球的觀點(diǎn)來看，“能源問題”的核心就是“石油問題”，能源戰(zhàn)略的核心就是石油安全。石油安全就是保障數(shù)量和價(jià)格上能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展需要的石油供應(yīng)。石油不安全主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)暫時(shí)突然中斷或價(jià)格暴漲對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的損害程度，主要取決于經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依賴程度、油價(jià)波動(dòng)的幅度以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲(chǔ)備、備用產(chǎn)能、替代能源、預(yù)警機(jī)制等。

    一、充分認(rèn)清我國(guó)油氣資源的供需形勢(shì)

    1．國(guó)際供需形勢(shì)。從世界范圍不斷看，未來世界石油供需總體供大于求，爆發(fā)嚴(yán)重石油危機(jī)的可能性在減小，但石油供需形勢(shì)將繼續(xù)受戰(zhàn)爭(zhēng)、政治波動(dòng)及國(guó)際投機(jī)資本等非市場(chǎng)因素影響而不斷出現(xiàn)劇烈動(dòng)蕩，部分大國(guó)為保障本國(guó)能源安全對(duì)全球石油資源的爭(zhēng)奪將日益激烈。隨著美國(guó)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，進(jìn)一步控制了中東地區(qū)的石油資源，使得廣大發(fā)展中國(guó)家的能源安全的潛在威脅進(jìn)一步增大。

    可以預(yù)見，未來全球性石油資源爭(zhēng)奪將主要集中在中東、里海、遠(yuǎn)東、拉美及非洲等地區(qū)，逐步形成以美國(guó)為主導(dǎo)、俄羅斯、亞太地區(qū)及歐洲等多種力量交合的復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。在遠(yuǎn)東地區(qū)，美國(guó)、日本和中國(guó)等為控制該地區(qū)豐富的油氣資源展開了激烈爭(zhēng)奪。日本試圖攔截俄羅斯輸往我國(guó)的石油管線，美國(guó)計(jì)劃修建輸往摩爾曼斯克港的石油管線。預(yù)計(jì)，為爭(zhēng)奪遠(yuǎn)東油氣資源的主導(dǎo)權(quán)所展開的競(jìng)爭(zhēng)也將日益激烈。

    2．國(guó)內(nèi)供需形勢(shì)。從國(guó)內(nèi)油氣資源的供需形勢(shì)上看，近10年來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)按9.2%的速度在快速增長(zhǎng)，原油消費(fèi)量在按年均5.77%的速度遞增，同期國(guó)內(nèi)原油供應(yīng)的增長(zhǎng)速度僅為1.67%，國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)已明顯落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求。自1993年我國(guó)再度成為石油凈進(jìn)口國(guó)以來，到2002年，我國(guó)石油凈進(jìn)口量已達(dá)7184萬噸，占需求量的29.8%。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模居世界第7位，而石油消費(fèi)卻僅次于美國(guó)、日本，列世界第三位。2002年，我國(guó)人均石油剩余可采儲(chǔ)量1.87噸，人均天然氣剩余可采儲(chǔ)量1552立方米，分別相當(dāng)于世界同期人均水平的7.8%和6%。

    據(jù)測(cè)算，到2010年，我國(guó)石油需求量為3億噸，天然氣1200億立方米；2020年，我國(guó)石油需求量為3.8億噸，天然氣2000億立方米。而同期，國(guó)內(nèi)石油的生產(chǎn)能力為1.8-2.0億噸，缺口分別為1.0-1.2億噸、1.8-2.0億噸；國(guó)內(nèi)天然氣生產(chǎn)能力大約為1000億立方米、1500-1600億立方米，缺口則分別為200億立方米、400-500億立方米。到2010年，石油、天然氣對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的保障程度分別為57%、83%左右；到2020年，為50%、78%左右，其余的缺口將需要從國(guó)外進(jìn)口。而我國(guó)石油進(jìn)口的一半以上來自動(dòng)蕩不安的中東地區(qū)，大約五分之四的海上石油運(yùn)輸要經(jīng)過馬六甲海峽（在美國(guó)海軍的控制之下）。以上這些數(shù)據(jù)，盡管有關(guān)方面的預(yù)測(cè)不是完全一致，但對(duì)我國(guó)油氣資源供需矛盾的判斷是基本一致的：在未來幾十年的發(fā)展中，我國(guó)石油的供需矛盾越來越突出，將長(zhǎng)期依靠國(guó)外進(jìn)口，并且對(duì)國(guó)外的依存度將會(huì)逐漸增大。

    二、對(duì)制定新的能源發(fā)展戰(zhàn)略的幾點(diǎn)建議

    科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容是堅(jiān)持以人為本，總體要求是統(tǒng)籌兼顧，重要目的是促進(jìn)全面發(fā)展，基本原則是保持協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展�？茖W(xué)發(fā)展觀的提出是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展觀的揚(yáng)棄和超越，是在新的歷史條件下對(duì)鄧小平理論的繼承和發(fā)展，是對(duì)我國(guó)20多年改革開放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切要求，符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。筆者認(rèn)為，新的能源發(fā)展觀的制定，主要應(yīng)在堅(jiān)持“立足國(guó)內(nèi)、開拓國(guó)外、保證供應(yīng)、節(jié)約優(yōu)先、優(yōu)化環(huán)境”的大原則下制定具體的目標(biāo)與措施。

    1．實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)型

    應(yīng)建立符合我國(guó)特色的油氣資源利用體制，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不斷提高油氣資源的保障能力，重點(diǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)。一是能源供應(yīng)要從簡(jiǎn)單滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計(jì)劃和行政管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。三是在經(jīng)濟(jì)全球化以及我國(guó)加入WT0的背景下，能源發(fā)展應(yīng)從依賴國(guó)內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國(guó)際化戰(zhàn)略，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)。四是依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行能源國(guó)際化戰(zhàn)略，有效保障國(guó)家的能源安全，最大限度地減少能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換利用對(duì)環(huán)境和健康的影響，初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制。

    2．加強(qiáng)石油安全供應(yīng)體系的建立，保障石油安全

    我國(guó)石油安全的因素主要是國(guó)內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油安全對(duì)策等三大因素。我國(guó)應(yīng)在準(zhǔn)確把握國(guó)際石油市場(chǎng)和石油地緣政治特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，樹立正確的石油安全觀，采取綜合措施，保障石油安全。一是建立多元化的石油境外供應(yīng)渠道（主要是在穩(wěn)定中東的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)遠(yuǎn)東地區(qū)，開拓非洲市場(chǎng)）；二是加快國(guó)內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)，加快石油科技發(fā)展，爭(zhēng)取在海域和南方碳酸巖鹽地區(qū)有新的突破，研發(fā)替代產(chǎn)品能源和新能源；三是積極參與國(guó)際市場(chǎng)上石油期貨和現(xiàn)貨交易，從市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多的石油產(chǎn)品；四是加強(qiáng)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備和預(yù)警體系建設(shè)。

    3．鼓勵(lì)使用清潔優(yōu)質(zhì)能源，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

    我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不合理性主要表現(xiàn)在過度依賴煤炭資源（2000年占69.9%），主要原因就是沒有明確的能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。我國(guó)在2000年的能源消耗總量是近13億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭達(dá)907億標(biāo)準(zhǔn)煤，占69.9%；石油達(dá)324億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占25%；天然氣和一次電力分別是36億噸和29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，分別只占總量的2.8%和2.3%。我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)仍是以煤為主，而且根據(jù)我國(guó)的能源稟賦條件，這種結(jié)構(gòu)今后20年不可能有太大變化。這對(duì)我國(guó)新型工業(yè)化道路和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)將造成非常大的壓力�？梢灶A(yù)見，未來將出現(xiàn)由需求推動(dòng)的能源結(jié)構(gòu)變動(dòng)，迅速增加對(duì)石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源的消費(fèi)需求。這為調(diào)整優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)提供了較好的市場(chǎng)基礎(chǔ)。具體措施是：依靠國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)石油的基本需求，逐步降低煤炭消費(fèi)比例，加速開發(fā)利用天然氣、太陽能、風(fēng)能等清潔能源。2020年，初步形成能源結(jié)構(gòu)多元化的局面，優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。

    4．完善能源管理體制，建立健全法規(guī)體系

    目前，在我國(guó)能源管理中存在政府管理部門缺位的現(xiàn)象，三大石油公司既有政府職能，又是行業(yè)壟斷者，政企不分，國(guó)家發(fā)改委（原國(guó)家計(jì)委）所有的只是規(guī)劃職能，在監(jiān)管上沒有力度。另外一個(gè)突出問題是法律法規(guī)不健全，已有的《電力法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和對(duì)外合作開采陸上石油和海上石油條例等，歷時(shí)太長(zhǎng)，急需修訂和完善。

    一是成立綜合的能源管理部門。目前應(yīng)該將分散在各政府部門的職能集中起來，收回企業(yè)保留的行政職能，樹立大能源觀，組成綜合的能源管理部門（簡(jiǎn)單的說就是成立能源部），建成服務(wù)型政府。主要職能應(yīng)該是：加強(qiáng)對(duì)煤、電、石油、天然氣等能源礦產(chǎn)的統(tǒng)一宏觀調(diào)控，制定綜合發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施綜合能源管理，制定有關(guān)法律法規(guī)，打破壟斷，構(gòu)建市場(chǎng)條件下的價(jià)格形成機(jī)制，保證市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)和提供信息服務(wù)等。

    二是健全有關(guān)法律法規(guī)，一要制定涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的《能源法》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，或者是借這次修改《礦資源法》的機(jī)會(huì)，整合有關(guān)單礦種法律法規(guī)，形成一部綜合的礦產(chǎn)資源法；二要制定為打破行業(yè)壟斷和區(qū)域分割等行為的《反壟斷法》、《反傾銷反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》等法律法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展；三要制定相關(guān)的行業(yè)監(jiān)管條例，以監(jiān)督行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序。

    5．打破行業(yè)壟斷，加快市場(chǎng)化改革

    改革開放20多年，能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革取得了一定成效，但影響能源領(lǐng)域深化改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決，與全國(guó)總體改革形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源要求明顯不符，在一定程度上已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和深化改革的制約因素。如煤炭?jī)r(jià)格尚未完全放開；電力系統(tǒng)打破壟斷的改革剛剛起步；油氣資源基本上還壟斷在三大石油公司手中等，基本上還是處在計(jì)劃體制的管理之下�？傮w上應(yīng)該按照《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干意見》的要求，推進(jìn)市場(chǎng)化改革。主要措施應(yīng)該是：打破壟斷，允許更的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)入；實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，按照供需平衡原則決定市場(chǎng)價(jià)格；建立統(tǒng)一市場(chǎng)，打破區(qū)域分割與行業(yè)界線；完善市場(chǎng)功能，運(yùn)用法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)及行政等手段制定相關(guān)政策，加快能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

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