從督查到督察，從查企到督政

　　“4月18日，28個督查組共督查450家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)285家存在環(huán)境問題。存在問題的企業(yè)中，‘散亂污’企業(yè)違法生產(chǎn)的84個，未安裝污染治理設(shè)施的20個，治污設(shè)施不正常運(yùn)行的18個?！?/p>

　　如今，環(huán)保部每天都會在官網(wǎng)通報(bào)頭一天“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查”的進(jìn)展。通報(bào)的文字簡單明了，直接點(diǎn)明問題，并進(jìn)行舉例。

　　5600人、28個城市、25次輪換、為期一年，這場被環(huán)保部視為“有史以來國家層面直接組織的最大規(guī)?！钡拇髿馕廴痉乐螐?qiáng)化督查行動，始于今年4月初。

　　事實(shí)上，大氣污染防治督查這一形式的出現(xiàn)，只有短短四五年。2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計(jì)劃》(以下稱《大氣十條》)，立下軍令狀。此后，環(huán)保部的大氣污染專項(xiàng)督查、重污染天氣的應(yīng)急督查等才相繼進(jìn)入大眾視線。

　　近幾年，環(huán)保督查的力度和級別不斷加碼。2015年，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組亮相，由環(huán)保部牽頭，中紀(jì)委、中組部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加。從督查到督察，一字之差，卻意味著從查企到督政的轉(zhuǎn)變。

　　5600人大督查

　　據(jù)悉，這次“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查”從部署到行動，只用了三天。環(huán)保部部長陳吉寧親自參與部署。4月5日，部署;4月6日，448名第一、二輪督查人員參加培訓(xùn);4月7日，督查組成員全部入駐完畢。

　　環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇在接受采訪時說，這次行動從全國抽調(diào)了5600人。其中，有3000多人是來自京津冀地區(qū)的執(zhí)法人員，剩下的近2000人從京津冀之外的省份抽調(diào)。這5600人將開展25個輪次的督查，每個輪次持續(xù)兩周。

　　督查的重點(diǎn)是京津冀及周邊的“2+26”個城市，即北京、天津兩個直轄市，及石家莊、唐山、太原、濟(jì)南等周邊4省的26個城市。

　　環(huán)保部長陳吉寧在2017年1月的一場記者會上，將以上六個省份打包作了介紹。京津冀及周邊的山西、山東、河南，國土面積占全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，單位面積排放強(qiáng)度是全國平均水平的4倍左右，涉氣排放主要產(chǎn)品產(chǎn)量基本上占全國的30%到40%。

　　“高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增長的機(jī)動車，是這個地區(qū)大氣污染的直接原因，也是改善的難點(diǎn)?！彼f。

　　據(jù)了解，這次大規(guī)模的強(qiáng)化督查，也與2017年是《大氣十條》第一階段的收官之年有一定關(guān)系。

　　根據(jù)《大氣十條》的要求，2017年，京津冀區(qū)域的細(xì)顆粒物濃度應(yīng)下降25%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

　　2016年，北京市PM2.5濃度是73微克/每立方米，比2015年下降9.9%。從73微克再降到60微克每立方米，2017年，下降比例需達(dá)到17.8%，接近2016年下降比例的兩倍。任務(wù)目標(biāo)較為艱難。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文告訴《中國新聞周刊》，2017年作為《大氣十條》的收官之年，各地方都面臨考核。

　　為此，今年初環(huán)保部就曾赴北京、天津、河北、山西、山東、河南等有關(guān)省(市)開展2017年度第一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查。十分罕見地是，環(huán)保部部長陳吉寧親自帶隊(duì)參與了督查。

　　在一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查結(jié)束僅僅20天后，環(huán)保部又啟動了這次為期一年的強(qiáng)化督查。

　　截至4月20日，各督查組已完成對28個城市的第一輪督查工作，共檢查了4077家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)2808家企業(yè)存在環(huán)境問題，占被檢查企業(yè)的68.87%。

　　監(jiān)測PM2.5元年

　　大氣污染防治督查這一形式進(jìn)入大眾視野，其實(shí)只有短短四五年。

　　“北京市政路橋建設(shè)集團(tuán)有限公司房山瀝青廠存在的環(huán)境違法問題包括環(huán)保設(shè)備損壞，粉塵未經(jīng)收集處理直接排放。昌平區(qū)供暖服務(wù)管理處存在的環(huán)境違法問題包括脫硫廢液未經(jīng)處理直接排放等。北京城建集團(tuán)承建解放軍總醫(yī)院門急診綜合樓項(xiàng)目，存在建筑垃圾隨意堆放，施工區(qū)未采取灑水抑塵措施等問題。”

　　2013年12月底，環(huán)保部召開新聞發(fā)布會，通報(bào)11月大氣污染專項(xiàng)督查情況。這是公開報(bào)道中可查到的、環(huán)保部最早的全國范圍內(nèi)的冬季大氣污染防治督查工作。

　　從2013年的11月19日至29日，環(huán)保部環(huán)監(jiān)局、應(yīng)急辦和華北、華東環(huán)保督查中心，交叉抽調(diào)了各省環(huán)境監(jiān)察骨干人員，組成督查組，對京津冀及周邊地區(qū)的北京、天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古6個省市自治區(qū)的15個城市進(jìn)行了督查。

　　與此同時，環(huán)保部華南、西南、西北和東北4個環(huán)保督查中心分別對湖北、湖南、廣東、重慶、四川、遼寧、陜西、甘肅和青海等9個省市自治區(qū)的22個城市進(jìn)行了督查。

　　此次督查聲勢很大，全國共出動執(zhí)法人員71463人次，檢查工業(yè)企業(yè)6307家、施工場地9190個、餐飲服務(wù)企業(yè)22978家。督查發(fā)現(xiàn)，涉及環(huán)境違法的工業(yè)企業(yè)805家，環(huán)保不達(dá)標(biāo)的施工場地719個，未安裝油煙凈化設(shè)施的餐飲服務(wù)企業(yè)8572家，已完成取締關(guān)閉小作坊890家。

　　督查結(jié)束后，環(huán)保部通報(bào)了出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)P塵污染和環(huán)境違法的33家企業(yè)名單。上述提到的幾家企業(yè)，就是被環(huán)保部點(diǎn)名的位于北京的幾家企業(yè)。

　　時任環(huán)保部環(huán)監(jiān)局局長的鄒首民說，從2013年10月到2014年4月，環(huán)保部將對京津冀及山東、內(nèi)蒙古等周邊地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)督查，每月將有一次暗查、抽查和聯(lián)合檢查，督促地方做好大氣污染防治工作。

　　評論認(rèn)為，環(huán)保部在2013年冬進(jìn)行大氣污染專項(xiàng)督查，與多重因素相關(guān)。

　　2012年，國務(wù)院發(fā)布空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，增加了PM2.5值監(jiān)測。標(biāo)準(zhǔn)提出，居民區(qū)PM2.5的年平均濃度不得超過35微克/立方米。2013年，全國有74個城市第一批實(shí)施新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括北京、天津、石家莊在內(nèi)的京津冀區(qū)域共13個地級及以上城市實(shí)施了新國標(biāo)。

　　一年下來，這13個城市的PM2.5年平均濃度為每立方米106微克，每座城市均超標(biāo)。北京市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了新國標(biāo)。

　　2013年6月，國務(wù)院發(fā)布了《大氣十條》，要求到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

　　隨后，環(huán)保部與全國31個省(區(qū)、市)簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》。針對京津冀及周邊地區(qū)6省(區(qū)、市)，責(zé)任書明確了該地區(qū)煤炭削減、落后產(chǎn)能淘汰、大氣污染綜合治理、鍋爐綜合整治、機(jī)動車污染治理、揚(yáng)塵治理等各項(xiàng)工作的量化目標(biāo)，并將工作任務(wù)分解至年度。

　　在這一系列背景之下，環(huán)保部加大力度，進(jìn)行大氣污染防治專項(xiàng)督查也就理所應(yīng)當(dāng)。

　　另外，《大氣十條》規(guī)定，應(yīng)建立監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，妥善應(yīng)對重污染天氣。2014年2月，京津冀中南部城市出現(xiàn)連續(xù)嚴(yán)重污染。環(huán)保部啟動應(yīng)急預(yù)案，組織了12個督查組赴京津冀及周邊地區(qū)，對重污染天氣應(yīng)對工作及《大氣十條》落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)督查。

　　這次督查，是目前可查閱的公開報(bào)道中，環(huán)保部最早的一次應(yīng)對重污染天氣的應(yīng)急督查。

　　在這之后，環(huán)保部的大氣污染防治專項(xiàng)督查和重污染天氣的應(yīng)急督查開始成為常態(tài)。督查通常會不定時間、不打招呼、不聽匯報(bào)、直奔現(xiàn)場、直接曝光。

　　從查企到督政

　　無論是大氣污染防治專項(xiàng)督查還是重污染天氣的應(yīng)急督查，環(huán)保部之前督查的主體都是企業(yè)。同樣在2013年，督查主體進(jìn)行了一次擴(kuò)充試點(diǎn)。

　　這年5月，環(huán)保部華南督查中心啟動對老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查。

　　綜合督查包括六個方面，即地方政府執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)政策情況、政府履職中體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)理念情況、環(huán)保部門參與政府宏觀決策的情況、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量及群眾環(huán)境權(quán)益保障情況、區(qū)域企事業(yè)單位環(huán)境監(jiān)管情況、地方環(huán)保能力建設(shè)情況等。

　　督查結(jié)束后，華南督查中心提出，在株洲發(fā)展與保護(hù)的矛盾突出，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的情況依然出現(xiàn)在一些區(qū)縣和領(lǐng)域。他們也提出了地方保護(hù)主義的問題，認(rèn)為重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境違法行為難以查處到位。

　　在給出整改意見時，華南督查中心將“切實(shí)強(qiáng)化黨政‘一把手’環(huán)保責(zé)任意識，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系”放在了第一位。

　　時任湖南省環(huán)保廳廳長劉堯臣曾撰文說，綜合督查應(yīng)成為國家和省級環(huán)保部門常用的和主要的工作方式。因?yàn)樗桓倪^去就環(huán)保而查環(huán)保、就企業(yè)而查企業(yè)的做法，把主要著眼點(diǎn)放在了解和檢查地方黨委政府及各相關(guān)部門，在決策和管理經(jīng)濟(jì)活動的過程中，貫徹落實(shí)國家環(huán)保方針政策及法律法規(guī)上，抓住了環(huán)保的源頭。

　　根據(jù)綜合督查試點(diǎn)的情況，環(huán)保部出臺了《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》，要求省級環(huán)保部門對行政區(qū)30%以上的地市級人民政府開展環(huán)境保護(hù)綜合督查。

　　2015年內(nèi)，全國各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳(局)對163個設(shè)區(qū)市、自治州、直轄市的區(qū)縣人民政府實(shí)施綜合督查，督查比例達(dá)到39.5%。

　　綜合督查往往在約談前后進(jìn)行。據(jù)環(huán)保部的數(shù)字，當(dāng)年，環(huán)保部對33個市(區(qū))開展了綜合督查，公開約談了15個市級政府主要負(fù)責(zé)人。

　　約談是環(huán)保部既有的一種方法，但過去往往針對企業(yè)。約談地方政府主要負(fù)責(zé)人，河南安陽是第一個。

　　2014年5月，《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》出臺。辦法規(guī)定，為督促地方政府及其有關(guān)部門切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，解決突出環(huán)境問題，保護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益，環(huán)境保護(hù)部可以約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　根據(jù)2013年河南省環(huán)境空氣質(zhì)量的排名，18個地市中安陽排在第17位，是河南省環(huán)境空氣質(zhì)量最差的城市之一，大氣污染問題十分突出。之前安陽曾被督查多次，但整改仍然沒有太大的動靜。

　　在約談中，華北督查中心要求安陽市政府吸取教訓(xùn)，舉一反三，全力做好后續(xù)整改工作，有關(guān)整改方案應(yīng)在15個工作日內(nèi)上報(bào)環(huán)境保護(hù)部，并抄報(bào)河南省政府。

　　河南省安陽市市委副書記、市長馬林青被約談一事，連續(xù)兩天掛在了環(huán)保部官網(wǎng)首頁的“今日頭條”欄目中。不僅城市被點(diǎn)名，領(lǐng)導(dǎo)也被點(diǎn)名，對官員來說，面子上頗有些掛不住。

　　據(jù)當(dāng)時的媒體報(bào)道，僅在華北環(huán)保督查中心管轄區(qū)域，被約談后，滄州市29名、駐馬店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相關(guān)主要負(fù)責(zé)人被批評、警告、免職。

　　不過，也有評論認(rèn)為約談是“重重拿起，輕輕放下”，一個地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的沉疴，治理基礎(chǔ)的薄弱，往往并不是說改馬上就能改的。

　　督查和督察

　　2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案》。方案提出，要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責(zé)任。

　　從督查到督察，一字之差，督察對象變成了省級黨委和政府及有關(guān)部門。

　　有專家認(rèn)為，一崗雙責(zé)可以落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。比如，交通運(yùn)輸部既抓交通運(yùn)輸管理，也要抓交通運(yùn)輸產(chǎn)生的污染;國土資源部既要抓礦產(chǎn)資源開發(fā)，也要抓污染防治。

　　另外，同期通過的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》指出，無論黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在位與否，只要損害生態(tài)環(huán)境，就要終身追責(zé)。環(huán)保督察結(jié)果也要向中組部移交，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。

　　半年后的2016年1月，中央環(huán)保督察組首次亮相。組長由環(huán)保部原副部長周建擔(dān)任，副組長由現(xiàn)任環(huán)保部副部長翟青擔(dān)任，成員包括中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳督察室和環(huán)保部人員。

　　首次環(huán)保督察試點(diǎn)設(shè)在河北。河北省委書記趙克志和省長張慶偉親自參加了迎接中央環(huán)保督察組的工作動員會，規(guī)格之高可見一斑。

　　之后，督察組的一切行動都處于保密狀態(tài)。據(jù)后來的媒體報(bào)道，督察組借鑒了中央巡視組的經(jīng)驗(yàn)，給河北上下帶來了巨大震動。

　　當(dāng)年5月，中央環(huán)保督察組公布了在河北省督察的情況，按照邊督邊改的要求，31批2856件環(huán)境問題舉報(bào)已辦結(jié)，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報(bào)批評60人，責(zé)任追究366人。

　　中央環(huán)保督察組的工作在河北試點(diǎn)后，進(jìn)行了鋪開。2016年7月，8個中央環(huán)境保護(hù)督察組分別進(jìn)駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏。當(dāng)年11月，第二批的7個中央環(huán)保督察組進(jìn)駐北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅。

　　據(jù)了解，2016年中央環(huán)保督察共覆蓋全國16個省份，受理群眾舉報(bào)3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責(zé)6454人。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文告訴《中國新聞周刊》，中央環(huán)保督察這把利劍，應(yīng)該能用得更好。

　　他認(rèn)為，從目前的大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，各地檢查情況并不樂觀。“有的地方監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，該停產(chǎn)的不停產(chǎn)，數(shù)據(jù)有了大面積的嚴(yán)重反彈，原因就是想平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)很難，多數(shù)地方還是考核GDP。”

　　當(dāng)前，雖然中央環(huán)保督察力度很大，“但是你再跑也跑不到所有地方，上面動起來了，下面卻消極對待”。

　　另外，常紀(jì)文認(rèn)為，雖然中央環(huán)保督察問責(zé)了六千余人，然而這批被處理的干部級別不高，多數(shù)都是科級及以下干部，震懾力不強(qiáng)。而且，多數(shù)人都認(rèn)為，這些被處理的干部只是“倒霉了”，僥幸心理仍然十分嚴(yán)重。

　　在《大氣十條》第一階段收官之年，常紀(jì)文認(rèn)為，形勢仍然不樂觀。