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“鳥巢”賽后運營一年 剛剛度過“蜜月期”的合作雙方為何“離婚”?

2017年2月8日     來源:經(jīng)濟(jì)參考報      編輯:ZhangHongYuan      繁體
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從招投標(biāo)、建設(shè)到運營的全程,一系列不符合PPP(政府和社會資本合作)模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法,都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。

  國家體育場“鳥巢”賽后運營一年,剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。

“鳥巢”,合作雙方“離婚”

  從招投標(biāo)、建設(shè)到運營的全程,一系列不符合PPP(政府和社會資本合作)模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法,都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。

  記者采訪發(fā)現(xiàn),PPP模式與現(xiàn)行的一些財務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計算為例,如果按折舊計提,則運營方無法實現(xiàn)分紅;如果按股權(quán)清算,則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示,全面推行PPP模式,首先要清除制度上的羈絆。

  鳥巢半路散伙

  將近十年前,北京市政府決定對國家體育場“鳥巢”等項目采用PPP模式,“鳥巢”成為我國首個采用PPP模式建設(shè)的大型體育場館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場。

  記者了解到,在“鳥巢”總計近32億元的投資中,由中國中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%,北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%,雙方按投資比例組建國家體育場有限公司,負(fù)責(zé)“鳥巢”的融資、建設(shè)、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權(quán),運營期間自負(fù)盈虧。期滿后,“鳥巢”由北京市政府收回。

  為使項目建設(shè)順利進(jìn)行,合作雙方都盡力為對方分擔(dān)風(fēng)險。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資,還要為“鳥巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運營費和利息支出風(fēng)險;而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施,盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險,如提供低價項目土地,價格僅為相鄰地段的十分之一等。

  開工不到四年,這座世界同類體育場中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場矗立在世人面前,并圓滿完成奧運會的主要賽事任務(wù)。數(shù)據(jù)表明,包括“鳥巢”在內(nèi)的六個場館及設(shè)施項目總投資約194億元,除北京市政府出資20億元外,其余約174億元都是社會資本。

  在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來,PPP模式在“鳥巢”等奧運體育場館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用,它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道,實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù),搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁,也鍛煉了參與合作的國內(nèi)企業(yè),加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

  令人惋惜的是,“鳥巢”賽后運營一年,剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。

  2009年8月29日,北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運營維護(hù)管理協(xié)議》,對“鳥巢”經(jīng)營者進(jìn)行股份制改造:中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權(quán),轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份;國家體育場有限責(zé)任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著PPP模式在我國大型體育場館建設(shè)、運營中的首次應(yīng)用宣告“夭折”。

  盈利計算悖論

  “鳥巢”項目的失敗暴露出在執(zhí)行過程中,PPP模式與現(xiàn)行的財務(wù)、法律等制度還存在矛盾。

  一方面,“鳥巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項目要求。將設(shè)計責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場館建設(shè)的重要特點,但在“鳥巢”招標(biāo)過程中,北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計方案,造成設(shè)計上對體育場賽后商業(yè)運營考慮不足,限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。

  另一方面,招標(biāo)時過于看重融資能力,賽后運營管理能力沒有引起足夠重視,中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。由中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體,上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗和良好的融資能力,但都未經(jīng)營過體育場館,嚴(yán)重缺乏運營管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源,注定了賽后運營的盈利模式單一。同時,三方都想從建設(shè)承包合同中獲利,對建設(shè)方案失去良好控制,成本超出概算約4.56億元,惡化了項目的資產(chǎn)負(fù)債表。

  此外,國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認(rèn)知不清,直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業(yè)冠名,觀眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議,出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”,運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請,也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說:“企業(yè)想做一些事,但政府部門的限制比較多?!?/p>

  值得注意的是,記者發(fā)現(xiàn),在PPP執(zhí)行過程中,PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如,按照現(xiàn)在會計準(zhǔn)則計提折舊,讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內(nèi),運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”,根本無法實現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法,公司必須按照股權(quán)來清算,北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。

  “鳥巢”經(jīng)營權(quán)由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后,逐步實現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡,值得充分肯定?!暗钦栈亍B巢’經(jīng)營權(quán),違背了PPP模式初衷,對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響?!币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。

  兩份指南之禍

  隨著PPP新一輪熱潮來襲,為了更好地支持PPP的實際運作,財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而,兩個部門各推各的管理辦法,也讓市場頗感困惑。

  2014年12月4日,財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》,分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)。

  今年1月19日,財政部再次發(fā)布通知,規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作,進(jìn)一步介紹了PPP項目合同體系。當(dāng)日,發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告。

  “發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文,這是好事?!庇袑<冶硎?,財政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP,表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時,作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計,目前已現(xiàn)兩部指南和辦法,“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話,就很容易給市場造成困惑”。

  一些專家和企業(yè)界人士建議兩個指南應(yīng)該統(tǒng)一,否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長程遙說,還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分,“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。

  清除制度羈絆

  經(jīng)過一年的探索實踐,PPP政策框架基本成型,15個省份30個示范項目進(jìn)入實質(zhì)操作階段。多位專家表示,全面推行PPP模式,首當(dāng)其沖的問題是要清除制度上的羈絆,確立制度威信。

  程遙說,當(dāng)前深化PPP模式亟須從對PPP的認(rèn)識、推行和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計和完善。他進(jìn)一步建議,全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航,應(yīng)該從國家層面確定一個權(quán)威的法律,從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。

  財政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,下一步,財政部將與其他有關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),共同推進(jìn)PPP制度建設(shè)。制度建設(shè)把握三個原則:一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險,著力提高財政資金使用效益;二是有利于簡政放權(quán)、簡化程序、提高效率,確保項目順利推進(jìn)實施;三是有利于合同履約管理,依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益,確?!鞍春贤k事”。

  上述負(fù)責(zé)人表示,由于缺乏可借鑒的成熟范例,對現(xiàn)有項目操作有一個掌握的過程,一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問題。財政部將針對項目實施過程中出現(xiàn)的困難,積極幫助地方協(xié)調(diào)解決,并研究給予必要的政策支持。

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