國家管網(wǎng)公司再猜想 中石化前董事長傅成玉這樣講的

2012年11月22日，一條意義頗顯特殊的地下管線首次接收了來自海上的原油。

這批產(chǎn)自中東的原油當(dāng)日從山東省日照市嵐山港出發(fā)，管線沿途經(jīng)過日照、臨沂、濟寧、菏澤等4市16縣(區(qū))，最終通入菏澤市東明縣的山東東明石化集團(tuán)有限公司 (下稱“東明石化”)。這條原油管道叫“日東線”，它的終點東明石化則是一家國內(nèi)民營煉油企業(yè)。

從那一天起，來自中東地區(qū)的原油開始經(jīng)由這條管道直通這家企業(yè)的煉廠。負(fù)責(zé)東明石化原油進(jìn)口處業(yè)務(wù)的張紅炎告訴經(jīng)濟觀察報，5年前投入使用的這條管道給這家公司帶來了巨大的改變——在此之前，東明石化的石油主要通過火車運送，供應(yīng)商則主要來自中國石油天然氣集團(tuán)公司(簡稱“中石油”)等少數(shù)幾家大型國有油氣企業(yè)。

張紅炎介紹，如今，通過這條管線運輸過來的油源，從一開始的中東地區(qū)、擴展到了南美、西非、俄羅斯的原油，能夠滿足東明石化的大部分用油。管線的設(shè)計運輸能力是1000萬噸，東明的總需要則接近1000萬噸。

2009年，東明石化與中石油經(jīng)歷了一番不算輕松的談判，最終達(dá)成了日東線的協(xié)議：工程由中石油進(jìn)行施工建設(shè)，與此同時雙方分別持股30%和70%成立一家管道公司，專門用以負(fù)責(zé)這條管線的運營。雙方通過持股比例從該條管線的運輸費用中獲得收益的分成，而運輸費則由中石油向東明石化收取。

日東線對于東明石化的意義在于，它大大減低了企業(yè)的生產(chǎn)總成本。日東線總長為462公里，相對于全國逾1.8億公里石油管線而言，只是寸地跬步，但對于中國油氣管網(wǎng)改革、乃至整個石油天然氣改革進(jìn)程而言，卻是突破性的一步。此后5年中，中國油氣體制改革走走停停、反復(fù)權(quán)衡、逐漸明朗，輸售分離，破除壟斷，成為共識。

直到2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)。這份《意見》明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)，是中國油氣體制改革的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容涉及油氣產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游各個環(huán)節(jié)。

作為八項重點任務(wù)之一管網(wǎng)改革被《意見》明確：分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。

管道獨立、輸售分開的明確，再次激起外界對“國家管網(wǎng)公司”的想象。

中國石油大學(xué)工商管理學(xué)院院長郭海濤向經(jīng)濟觀察報表示，所謂的分步推進(jìn)，大致可能的情況的是，先在公司內(nèi)部實現(xiàn)獨立核算，然后將其剝離出來成立公司。剝離的過程中，主干線先剝離到獨立公司中去，局域管網(wǎng)再一步步從中石油、中石化中獨立成一個環(huán)節(jié)。這算是完成了整個過程。

2017年5月24日，中石化前董事長傅成玉向經(jīng)濟觀察報表示，他擔(dān)心將合并幾家公司的管道組成一個“國家管網(wǎng)公司”，最終會帶來一個管理效率很低的組合，這樣做恐怕會帶來成本和費用的增加。

傅成玉以電網(wǎng)做對比，認(rèn)為油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)不一樣：電網(wǎng)涉及千家萬戶和眾多企業(yè)，油氣管網(wǎng)則和多數(shù)人的生活沒有直接相關(guān)性。石油管道的一端是油田，另一端是煉廠。如果民營企業(yè)要用油田的管道也可以，只要幾大國有油氣企業(yè)有富余的管道，收運輸費就可以了，由國家定價，刨去折舊，算出運輸費和管理費。

郭海濤說，“成立一個國家管網(wǎng)公司的概率比較小，兩家或三家的可能性較大?，F(xiàn)在的管網(wǎng)公司是以國有資本為主，比如西氣東輸?shù)裙芫W(wǎng)，進(jìn)入的社會資本如寶鋼等則是以國有資本為主，但獨立以后會撬動更多的社會資源進(jìn)入。本來，改革的目的之一也是撬動更多的社會資源，令管網(wǎng)建設(shè)更富有效率，最終更好地促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。”

管網(wǎng)前身

在油氣運輸中，管道輸送代表了最先進(jìn)的運輸方式，運輸能力大、成本低、效率高、損耗小、安全性強、管理方便、計量交接簡便。而運輸成本的高低，則會直接影響到下游產(chǎn)品的價格。正是因為此，油氣管道和運輸環(huán)節(jié)對于石化能源產(chǎn)業(yè)而言，至關(guān)重要，它相當(dāng)于油氣產(chǎn)業(yè)咽喉。

由中國石油企業(yè)協(xié)會、中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心于3月20日聯(lián)合發(fā)布的《2017中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析與展望報告藍(lán)皮書》顯示，截至2016年底，中國已建成油氣管道總里程11.64萬千米，其中天然氣管道6.8萬千米，原油管道2.29萬千米，成品油管道2.55萬千米，新建成投產(chǎn)的油氣管道以延續(xù)“十二五”期間開工的管道為主，并已基本形成連通海外、覆蓋全國、橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、區(qū)域管網(wǎng)緊密跟進(jìn)的油氣骨干管網(wǎng)布局。根據(jù)有關(guān)預(yù)測，到“十三五”末的2020年，我國長輸油氣管道總里程將超過16萬公里。

不過，由于歷史和體制原因?qū)е碌膲艛嗑置妫珖咏?5%以上管網(wǎng)設(shè)施都掌握在中石油、中石化、中海油三大油氣公司手中。巨頭手中的油氣管道，封閉又相互獨立，甚至在一家公司內(nèi)部，也有諸多管道分公司，這些管道公司即負(fù)責(zé)輸送，又負(fù)責(zé)銷售。近幾年，隨著油氣體制改革的逐漸推進(jìn)，這種即封閉又壟斷的管道體制的制約效應(yīng)越來明顯。

2013年1月，國務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。根據(jù)這一規(guī)劃，將“穩(wěn)步推進(jìn)天然氣管網(wǎng)獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送”作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。2014年2月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》推出，其中指明：“油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)同時經(jīng)營油氣生產(chǎn)、銷售等其他業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)逐步建立健全財務(wù)制度，對油氣管網(wǎng)設(shè)施運營業(yè)務(wù)實行獨立核算。”

不過上述文件發(fā)出之后，針對推進(jìn)管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨立核算的配套文件遲遲沒有公布。但關(guān)于油氣體制改革，尤其是旨在推進(jìn)管網(wǎng)系統(tǒng)獨立以及促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的改革卻沒有停下腳步，因為，被看作是這一改革前奏的運輸價格改革在兩年后啟動。

2014年2月，國家能源局印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》。該《辦法》第五條規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下，應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。

2016年8月16日，國家發(fā)展改革委公布《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》征求意見稿，對天然氣管道運輸提出建立新的公開、公平的管輸定價辦法;同時出臺成本監(jiān)審制度。僅半月后，發(fā)改委網(wǎng)站又發(fā)布關(guān)于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知。

2016年9月初，國家能源局下發(fā)《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，這一舉動以其對于信息公開的細(xì)致、全面要求，而被認(rèn)為是管網(wǎng)改革走出的實質(zhì)一步。

根據(jù)這一文件，國家能源局要求，包括中石油、中石化、中海油及其下屬油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)，以及各省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)運營承擔(dān)運輸功能油氣管網(wǎng)設(shè)施的地方企業(yè)的主體，在當(dāng)年10月31日之前，公開需主動公開的相關(guān)信息，并鼓勵企業(yè)實時、主動公開需依申請公開的相關(guān)信息。而這部分需要主動公開的信息，則包括本企業(yè)油氣管網(wǎng)設(shè)施的項目名稱、類型、輸送介質(zhì)、投產(chǎn)時間、起止點、途經(jīng)省市名稱、長度、設(shè)計能力;油氣管網(wǎng)設(shè)施接入標(biāo)準(zhǔn)目錄;油氣管網(wǎng)設(shè)施輸送服務(wù)的計量與計價方式，以及收費項目、價格標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。

尤其值得關(guān)注的是，這次的文件中，對于上下游用戶申請接入上述油氣企業(yè)的管網(wǎng)設(shè)施的條件、以及受理接入申請的部門、方式、流程及具體辦理時限，都要求予以公開。

隨后，中石化、中海油、中石油相繼按要求公開信息。其中，中海油全資子公司中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司公布了包括8座LNG接收站在內(nèi)的油氣管網(wǎng)設(shè)施相關(guān)信息。中石油也公開了其油氣管網(wǎng)與LNG進(jìn)口接收站信息，具體包括管道企業(yè)5家，具體為管道分公司、西氣東輸管道分公司、北京天然氣管道有限公司、西部管道分公司、西南管道分公司，以及江蘇如東、大連以及唐山3座LNG進(jìn)口接收站。

開放與分拆

在改革和政策的雙重推動下，油氣管網(wǎng)開始向民間資本敞開大門。根據(jù)公開資料整理，從2013年初到2016年底，中石油先后(擬)以吸納社會資本入股、公開出讓等方式，對其部分管網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)重組至少達(dá)到5次。

2013年6月，中石油即以西部管道公司50%股權(quán)作為出資，與泰康資產(chǎn)和國聯(lián)基金合資成立中石油管道聯(lián)合有限公司，相當(dāng)于出讓了半數(shù)股權(quán)。2014年5月，中石油公告稱，擬以西氣東輸一、二線相關(guān)資產(chǎn)及負(fù)債出資設(shè)立全資子公司東部管道公司，并將通過產(chǎn)權(quán)交易所公開出讓其所持東部管道公司100%的股權(quán)。2015年11月，中石油宣布出售中亞天然氣管道50%的資產(chǎn)。

中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成認(rèn)為，以中石油為代表的幾家國有油氣企業(yè)，對于政策層面改革的決心以及社會層面對于改革的呼聲，并非沒有壓力，在某種程度上，也需要做出一定的回應(yīng)甚至是迎合。2015年8月，在中石化的中期業(yè)績會上，董事長王玉普便曾外界表示，對于管道拆分問題，公司正根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)規(guī)定和政策做好準(zhǔn)備。

2015年底，中石油的管網(wǎng)資產(chǎn)在其內(nèi)部走出“獨立”的第一步：這一年的11月23日，中石油管道有限責(zé)任公司注冊成立。一個月后，中國石油公告稱，將以中石油管道有限責(zé)任公司為平臺對國內(nèi)三條西氣東輸管道進(jìn)行整合，涉及的管道資產(chǎn)總額約為2500億元。重組之后，中石油持有中油管道公司72.26%的股權(quán)。

公開資料顯示，在此之前，中石油旗下的各個管道公司，既負(fù)責(zé)管道運營，還負(fù)責(zé)本條管道的天然氣銷售工作。成立一個中油管道公司后，負(fù)責(zé)拆分后的每一家管道分公司的運營工作。而單獨成立的5個天然氣銷售公司，則只負(fù)責(zé)銷售業(yè)務(wù)。

不過，目前，中石油管道有限責(zé)任公司尚沒有進(jìn)行獨立核算。經(jīng)濟觀察報就一問題向中石油宣傳部相關(guān)負(fù)責(zé)人求證時，對方表示：“還需要時間?！?/p>

盡管在石化央企內(nèi)部分拆獨立尚需時間，但被壟斷管道卻在政策的要求下逐步放開。2017年5月，東明石化和中石油的“日東線”輸油4年多后，廣匯能源股份有限公司(以下簡稱廣匯能源)位于南通港呂四港區(qū)的?LNG?分銷轉(zhuǎn)運站，正在等待著來自海上的LNG(液化天然氣)船。5月25日，廣匯能源的證券事務(wù)代表告訴經(jīng)濟觀察報，目前岸上的分銷轉(zhuǎn)運站等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建設(shè)完畢。按照計劃，大約在下個月上旬，第一船氣將會從海上登陸。

2015年12月7日，廣匯能源與馬來西亞國家石油建立了合作，從2017年開始馬石油開始向廣匯能源出售交付LNG產(chǎn)品。

半年之前，為解決天然氣運輸問題，廣匯能源與中石油簽訂了一份代輸協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，廣匯能源將可以通過中石油的西氣東輸管道，將LNG運往國內(nèi)的各大市場。作為協(xié)議的一部分，中石油將從中收取由國家核定的管道運輸費用。

這一次的合作因為是中石油的天然氣管道首次向第三方開放而頗為引人關(guān)注。前述廣匯能源證券事務(wù)代表告訴經(jīng)濟觀察報，在這樣的合作之前，作為國內(nèi)最大的天然氣生產(chǎn)供應(yīng)商之一，廣匯能源在境內(nèi)不擁有任何天然氣管道。其位于新疆境內(nèi)以及哈薩克斯坦的三個LNG生產(chǎn)基地，主要通過陸路從西部邊境運往內(nèi)陸。

猜想

中石油是中國擁有管道資產(chǎn)最多的央企，中石油2016年財報顯示，截至當(dāng)年年末，公司國內(nèi)油氣管道總長度為78852公里，其中天然氣管道長度為49420公里，原油管道長度為18872公里，成品油管道長度為10560公里。

按此數(shù)據(jù)計算，中石油的油氣管道里程占據(jù)全國總里程的68%。而根據(jù)此前廣為流傳、未經(jīng)證實的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，在長輸油氣管網(wǎng)中，中石油約占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。在之前的很長時間里，這些管網(wǎng)由三大石油公司各自獨立運營，互不連通，且不向第三方開放。

現(xiàn)在，隨著《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(即《意見》)的印發(fā)，以管線獨立、輸售分離為目標(biāo)的管道改革再次出發(fā)。

在中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成看來，所謂“管線獨立”，核心的目的就是促進(jìn)公平。按照模式劃分的話，獨立有資產(chǎn)獨立和運營獨立兩種基本的模式。如果僅僅是運營獨立，資產(chǎn)依然歸屬幾大油氣公司的話，在現(xiàn)實層面恐怕很難實現(xiàn)徹底的公平，未來管道業(yè)務(wù)難免還會在一定程度上受限于上述公司。

董秀成認(rèn)為，基于中石油等公司目前管網(wǎng)資產(chǎn)已經(jīng)數(shù)次引入社會資本，最后成立一個100%國有控股的“國家官網(wǎng)公司”在客觀上較難實現(xiàn)，而最有可能的情況，正是一個國有控股、多主體參與的獨立的管網(wǎng)公司。

董秀成向經(jīng)濟觀察報表示，像管網(wǎng)這樣關(guān)系國家安全的資產(chǎn)，需要國家來控股，與此同時，基于國有資本的屬性特點，也更容易從公共利益的角度，實現(xiàn)國家對這一環(huán)節(jié)的掌控。由完全的民營資本掌管，可能性較小。