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全國(guó)金融工作會(huì)議:對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債終身問責(zé)

2017年7月17日     來源:人民日?qǐng)?bào)      編輯:ZhangHongYuan      繁體
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對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債,首次明確要“終身問責(zé)”,彰顯出中央嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)定決心。

  在剛剛結(jié)束的全國(guó)金融工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記指出:“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問責(zé),倒查責(zé)任?!?/p>

金融,全國(guó)金融工作會(huì)議

  加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),規(guī)范地方政府舉債,嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來,我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)管理實(shí)施了哪些改革舉措,效果如何?目前,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大?防控風(fēng)險(xiǎn),未來還需要在哪些方面加力?記者采訪了有關(guān)部門和專家。

  清理整頓地方融資平臺(tái),厘清政府與平臺(tái)的關(guān)系

  “我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期,資金需求很大。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下,地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的?!敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示。

  然而,前些年地方政府沒有舉債權(quán)限,也缺乏正規(guī)的舉債渠道,只能通過融資平臺(tái)公司等方式來舉債。地方發(fā)展急需資金,加上一些地方政府有政績(jī)沖動(dòng),由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速上升。

  地方政府通過融資平臺(tái)舉債,或通過企業(yè)發(fā)債為政府融資,這些資金利息高、期限短,用在基礎(chǔ)設(shè)施等周期長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目上,屬于資金錯(cuò)配?!绊?xiàng)目還沒完成,債務(wù)就到期了,地方政府只能再四處籌措資金,地方政府償債成本和壓力猛增。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

  更令人擔(dān)心的是,由于地方政府是“借道”舉債,不少債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外,借了多少、怎么花的沒有一本明白賬。特別是地方政府換屆后,新官不理舊賬,這些債務(wù)如何償還也成了問題。

  地方政府債務(wù)這團(tuán)亂麻不解開,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就像高懸的達(dá)摩克利斯之劍。中央解決這一問題的主要思路是,清理整頓地方融資平臺(tái),厘清政府與平臺(tái)的關(guān)系,勒緊地方債務(wù)的韁繩。

  首先是“開前門”,賦予地方政府發(fā)債權(quán)限?!扒伴T”是一點(diǎn)一點(diǎn)打開的,從最早財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券,到開展部分省區(qū)自行發(fā)債試點(diǎn),再到2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn),整個(gè)推進(jìn)過程用了5年時(shí)間。這表明,國(guó)家對(duì)于地方政府發(fā)債還是相當(dāng)謹(jǐn)慎、力求穩(wěn)妥的。

  接下來,就是理清舊債“堵旁門”。對(duì)于2014年底之前的地方政府性存量債務(wù),不管是用什么方式舉借的,財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行了清理。經(jīng)過甄別,存量債務(wù)中有15.4萬億元屬于地方政府債務(wù)?!耙簿褪钦f,對(duì)于這些債務(wù)地方政府是認(rèn)賬的,并負(fù)有償還責(zé)任。這些‘舊債’逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換,納入預(yù)算規(guī)范管理,分別到期償還?!必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

  地方政府舉債只有一條路,設(shè)“天花板”控制規(guī)模

  “舊債”好不容易理清了,以后發(fā)新債肯定不能再出險(xiǎn)情。2015年1月1日起,新修訂的預(yù)算法實(shí)施。新預(yù)算法明確規(guī)定:除發(fā)行地方政府債券外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。換句話說,地方政府舉借債務(wù)的唯一渠道,就是公開發(fā)行債券,其他方式都不可以。

  同時(shí),厘清政府與融資平臺(tái)的關(guān)系:政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,要做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。地方國(guó)有企業(yè),包括融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù),由企業(yè)自己償還,地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。但地方政府作為出資人,在出資范圍內(nèi)要承擔(dān)有限責(zé)任。

  “對(duì)于一些金融機(jī)構(gòu)以前的投資,如果被納入了15.4萬億元的存量債務(wù),那政府會(huì)負(fù)責(zé)到期償還。如果沒被納入,也不意味著錢打了水漂,因?yàn)椴簧偃谫Y平臺(tái)項(xiàng)目都很優(yōu)質(zhì),未來的回報(bào)和收益都還是不錯(cuò)的?!鄙虾X?cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認(rèn)為。

  控制舉債規(guī)模,實(shí)行限額發(fā)行,則是勒緊地方債的那根“韁繩”。2015年,新增地方政府債務(wù)的“天花板”是6000億元,2016年是1.18萬億元,2017年是1.63萬億元?!斑@個(gè)限額是經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后,再分解到各省的,不允許超額發(fā)債。這就像大貨車一樣,不允許超載行駛才會(huì)更安全?!必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

  通過頂層設(shè)計(jì)扎牢“籠子”,加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制,我國(guó)防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了明顯成效。截至2016年末,我國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元,按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算,負(fù)債率約為36.7%。即使把或有負(fù)債考慮進(jìn)去,我國(guó)政府負(fù)債率約為40%。

  “預(yù)計(jì)今年政府負(fù)債率仍將保持穩(wěn)定,這在世界上屬于較低水平,也在我們能夠承受的范圍之內(nèi)?!敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說。

  違規(guī)舉債又有“新變種”,多項(xiàng)舉措密集出臺(tái)嚴(yán)監(jiān)管

  雖然我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但有些地方在財(cái)政“吃緊”的情況下,違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,“新變種”主要集中在融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等領(lǐng)域,這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定,積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

  針對(duì)這些新問題,近期財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門密集出臺(tái)政策舉措,堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為。

  在一些地方,PPP和投資基金變成了“明股暗債”,虧了由政府資金“兜底”,這樣一來,風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)到了政府一邊。對(duì)此,新舉措開出負(fù)面清單:嚴(yán)禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金,違法違規(guī)變相舉債。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司;不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。

  融資平臺(tái)公司的融資,很多來自于銀行等金融機(jī)構(gòu)。部分金融機(jī)構(gòu)為保險(xiǎn)起見,對(duì)企業(yè)融資時(shí),仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾。政策明確:地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式,要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供融資時(shí),也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔(dān)保函、承諾函等提供擔(dān)保。

  針對(duì)這些新問題,今年以來,財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門密集出臺(tái)政策舉措,堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為,并多次公開通報(bào)了對(duì)地方政府違規(guī)舉債的處理結(jié)果。

  “財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門,建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制,定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題?!?財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,目前已多次對(duì)部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報(bào),地方政府也對(duì)違規(guī)責(zé)任人作出了行政撤職等處分。同時(shí),銀監(jiān)會(huì)也對(duì)參與違法舉債的金融機(jī)構(gòu),作出了相應(yīng)的行政處罰。

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