伴隨著近期一系列監(jiān)管文件的出臺，地方政府違規(guī)舉債渠道幾乎實現(xiàn)了“全封堵”，但考慮到經(jīng)濟發(fā)展的切實需要，地方正規(guī)渠道融資模式的探索也在不斷推進。近日，有業(yè)內(nèi)人士透露，目前財政部與交通部正在制定有關(guān)收費公路專項債管理條例，即針對收費公路發(fā)行政府專項債券，力圖在“堵后門”的同時兼顧“開前門”，緩解地方財政壓力。分析認為，通過發(fā)行土地、交通專項債，調(diào)節(jié)地方債疏堵并舉的模式正逐漸成型。

　　地方財政承壓

　　“整體而言，地方債是一個相對復(fù)雜的問題，不僅需要加強管制即‘堵后門’，也不能忽略為地方政府的需求‘開前門’”，國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬表示，沒有地方政府愿意主動違規(guī)融資，但迫于當?shù)匕l(fā)展的需求，或是經(jīng)濟增長的需求，必須得有項目，這就需要資金，所以當前在封堵這些風險點的時候，也應(yīng)該為地方政府的正常融資開辟通道。

　　在時下地方非法融資渠道全面封堵、財政壓力加劇的背景下，為確保地方財政壓力不過載，收費公路債券成為了繼此前剛獲通過的土地儲備債券之后，另一項為地方融資“開前門”的積極嘗試。

　　實際上，2015年交通部針對《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）公開征求意見時，就擬規(guī)定，收費公路的建設(shè)、養(yǎng)護、管理資金除一般公共預(yù)算投入外，還可以通過政府舉債等方式籌集。至今，已有多地陸續(xù)開始相關(guān)債券的試點工作。例如，去年底湖北省首只非高速收費公路專項債，即318國道萬城大橋至云池段改建工程項目收益?zhèn)将@批。有專家直言，這從側(cè)面證明了公路專項債可能會成為“開前門”中率先被嘗試的一條路徑，而此次財政部、交通部制定中的管理條例，將有助于試點經(jīng)驗推廣，引導(dǎo)公路債券向全國鋪開。

　　不過中國人民大學金融與證券研究所常務(wù)副所長、教授趙錫軍提醒，盡管發(fā)行公路專項債有助于提高貸款的流動性，減輕銀行貸款負擔，但貸款與發(fā)債本質(zhì)上都是債務(wù)融資，依舊會增加企業(yè)的杠桿率和還本付息的壓力，從這個角度來說，發(fā)債主體如何界定、發(fā)債額度如何約束都是需要規(guī)范的問題。

　　控風險“堵后門”

　　出于籌措建設(shè)資金等需要，自2014年《預(yù)算法》新修訂之后，全國多地政府開始大量發(fā)行政府債券，根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，2013年底，地方債規(guī)模為10.7萬億元，而到了2014年底，這一數(shù)字增長到15.4萬億元，在幫助地方完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，快速擴張的債務(wù)規(guī)模也帶來系統(tǒng)性風險隱患，必須加以治理遏制。

　　與此同時，還有不少地方繞過監(jiān)管“花樣百出”地變相舉債。此前，財政部就曾公開通報，內(nèi)蒙古交通運輸廳和內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1-17年或者第18年通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。業(yè)內(nèi)專家分析稱，內(nèi)蒙古交通廳未經(jīng)財政廳允許，直接和社會資本簽訂十幾年協(xié)議本就違規(guī)，更別提政府購買服務(wù)針對的應(yīng)該是服務(wù)，而不能是工程，這是一起典型的違法違規(guī)舉債案例。

　　對此，財政部相關(guān)負責人曾公開表示，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，這違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。

　　中國財政科學研究院副院長白景明則表示，目前中央層面對地方政府主要違法違規(guī)融資方式已初步實現(xiàn)了監(jiān)管政策全覆蓋，不過這并非表明現(xiàn)在地方政府債務(wù)已經(jīng)失控，但確實有一些值得提高警惕的個案，要防止此類現(xiàn)象蔓延，必須建立有法制基礎(chǔ)的、系統(tǒng)完善的地方政府債務(wù)管理體制，“堵住”違規(guī)舉債的后門。

　　緩解高速公路融資難

　　在充實地方“小金庫”的同時，收費公路專項債或許還將幫助長期以來面臨融資難、虧損嚴重的高速公路建設(shè)緩解困境。近年來，我國高速公路不斷擴張，但高速公路運營方的利潤卻沒有好轉(zhuǎn)，《全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示，2013年度，全國高速公路虧損618億元；2014年度，高速公路收支缺口1359.6億元；2015年度，高速公路虧損1331.2億元。

　　“高速公路這個領(lǐng)域本身具有較高的虧損風險，補貼機制尚不算完善，企業(yè)不愿進入的可能性比較大”，北京交通大學經(jīng)管學院教授趙堅表示，我國目前公路運輸能力是過剩的，許多地方政府對于高速公路的規(guī)劃不合理，導(dǎo)致前期規(guī)劃時以為會有車流量，讓高速公路能夠盈利，但實際上無人問津。在業(yè)內(nèi)看來，利潤不足、營收方式不明晰、補貼機制不完善等都是民營企業(yè)進入高速公路領(lǐng)域投資的“攔路虎”。

　　趙堅直言，未來收費公路專項債如果順利制定通過并實施，銀行等購買主體考慮到政府兜底的債權(quán)性質(zhì)，會較為樂意購買，將一定程度上緩解高速公路等建設(shè)的融資難題，“但是總而言之，高速公路建設(shè)還是要以當?shù)卣呢斦芰樯舷?，即使有了新的、更可靠的融資渠道，有些明明可以建二級路、三級路的路線強行上馬高速公路，也只會加重債務(wù)負擔和風險，對道路長期運營、維護不利”。

　　而在中央財經(jīng)大學政府預(yù)算中心主任王雍君看來，與土地債券類似，收費公路之所以被選擇為典型領(lǐng)域推進專項債發(fā)行，正是由于它與民生、經(jīng)濟的緊密關(guān)聯(lián)，不過根據(jù)我國《預(yù)算法》等相關(guān)政策，專項債的發(fā)行并沒有限定特定領(lǐng)域，凡是涉及公益性和收益性的項目均可作為發(fā)債對象，“現(xiàn)階段雖然還無法推測下一個專項債會是什么類型，但基本確定仍將是涉及國計民生且具有一定公益性質(zhì)的領(lǐng)域”。