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深圳恢復“土地劃撥制度”的背后

  • 2017年9月14日 FanTianQing來源:騰訊網 586 33
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深圳要恢復“土地劃撥制度”的消息一出,便引起了社會各界的關注和探討。在繼續(xù)深化要素市場化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,緣何恢復劃撥這一計劃色彩濃重的供地方式呢?

土地劃撥制度,恢復“土地劃撥制度”,深圳

  深圳要恢復“土地劃撥制度”的消息一出,便引起了社會各界的關注和探討。

  近日,深圳發(fā)布《關于完善土地供應管理的若干意見(征求意見稿)》,其中恢復1988年取消的“土地劃撥制度”備受關注。

  劃撥與出讓是我國現行的用地供應“雙軌制”,前者是針對行政辦公、教育醫(yī)療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求,政府將土地無償劃給特定用地主體的供地模式;后者是針對非公益性、盈利性用地需求,以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。

  劃撥與出讓是兩種相反的供地模式,前者是行政無償配置,產權歸政府,不可抵押或轉讓,公益或非盈利性用途終結,政府可無償收回;后者是市場化有償出讓,產權歸用地主體,可抵押或轉讓,政府不可無償收回。

  在1978年土地有償使用改革前,劃撥是唯一的供地模式。之后,從深圳、廈門開始,出讓代替劃撥,成為供地(特別是經營性供地)的主要模式。

  可以說,出讓代替劃撥,無論對提高土地利用效率,減少圈地占地,還是賦予土地融資功能,形成和完善要素市場,顯化土地資產屬性,抑或為高速推進的城市化和經濟增長提供空間支撐,都具有制度革新的重大意義。最先突破劃撥土地這一計劃經濟產物,推進土地市場化配置,敲響中國土地有償出讓“第一錘”的深圳,在1988年率先取消劃撥,啟動出讓這一市場化供地模式。

  那么,在繼續(xù)深化要素市場化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,緣何恢復劃撥這一計劃色彩濃重的供地方式呢?

  這要從深圳用地模式說起。改革之初,國家允許深圳特區(qū)探索市場在提高要素配置效率中的作用,自主決定供地模式。由此,深圳率先建立土地出讓制度。起初,深圳供地以協議出讓為主,2004年“8·31”大限后,國家規(guī)定所有經營性用地一律“招拍掛”出讓,“一對一”的協議出讓開始退出,深圳經營性用地也全部啟動“招拍掛”。

  盡管國家明確公益性或非盈利用地可以在限定范圍內繼續(xù)采取劃撥模式,但考慮到自身土地資源稀缺,為探索多元化土地供應模式,特別是探索政府向市場“買服務”的公共財政模式,探索PPP、非盈利性項目自主融資,激發(fā)用地主體挖掘土地價值,對公益性或非盈利性用地,深圳采取“協議免地價”出讓的創(chuàng)新模式。這種模式下,不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足,而且土地的價值顯化,特別是土地融資功能得到體現,提高了公共服務供給效率。

  深圳特區(qū)成立近40年,常住人口增長20多倍,人均GDP更增長了150倍,高效的供地方式迎合了人口暴增后帶來的公共服務“落地”和融資需求,也以完善的道路交通、市政管網、科教文衛(wèi)等支持企業(yè)引入、產業(yè)布局。迄今,無論是城市管理、城市規(guī)劃,或是生活服務、基礎設施,深圳都是全國最好的城市之一。但是,特區(qū)成立以來,年均約30平方公里的供地,讓深圳這個面積最?。?990平方公里)的大城市,最先逼近50%的開發(fā)強度警戒線,被迫開啟存量盤活。

  近年來,深圳產業(yè)快速轉型,引以為豪的互聯網、智能科技、創(chuàng)意文化等,源源不斷地吸引人才,人口大規(guī)模流入,近年來深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬~60萬。但是,高成本、高房價是創(chuàng)新大敵,深圳吸引人才、留住產業(yè)已面臨巨大挑戰(zhàn)?;诘统杀?、低房價優(yōu)勢,杭州、成都等“新一線”城市正在大規(guī)模招攬人才和企業(yè)。新興產業(yè)面臨的競爭是全球競爭,當前互聯網、智能科技創(chuàng)新進入“瓶頸期”,成本是競爭的主導因素,深圳科技企業(yè)外遷逐漸成為一種趨勢。

  同時,新型城鎮(zhèn)化進入“下半場”,即外來人口本地化和公共服務均等化。吸引人才和人口流入的殺手锏,也將從過去的“優(yōu)質產業(yè)”轉到“優(yōu)質服務”。因此,對戶籍和非戶籍人口“倒掛”(戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬)的深圳來說,能否增厚公共服務,將是深圳能否繼續(xù)吸引人才,保持城市競爭力的關鍵?!皡f議免地價”的公共服務供地模式下,一對一談判、集體會審拍板,公共服務供給靈活高效。但是,協議用地歸用地主體所有,政府收回難度很大。

  同時,協議出讓下用地手續(xù)千差萬別,有的過了“批地會”或確定規(guī)劃圖便生效,但后續(xù)批而未用(捂地)、利用不足、配套不到位,甚至挪作他用、分割銷售等現象難以避免,有的還通過“補地價”變成了商品房。近年來,深圳房價暴漲,巨大的溢價紅利誘惑下,很多過去出讓的協議免地價用地,想通過“補地價”轉作商品房開發(fā),這背離了協議出讓用地公益性、非盈利性的本源。這類用地也無法像劃撥一樣由政府收回,而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。

  深圳引以為豪的新興產業(yè),其吸引人才和人口的競爭力正在下降,未來必須要靠公共服務。顯然,主政者意識到了這一點,近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等,事實上就是在增加和完善公共服務。過去近40年來,深圳一直重視經濟增長,現在要補公共服務的欠賬,卻苦于沒有新增土地,近幾年用推高房價、拆除低成本租賃住房(城中村),以提供空間的模式也很難維持下去。因此,強調政府所有權,確保可持續(xù)供應的行政劃撥供地方式恢復在情理之中。

  此次深圳“土地新政”,連同此前棚改新政(棚改新增空間全部建設人才住房)、租賃新政(按積分享受公共服務、新增供地向租賃傾斜),彰顯我國未來土地制度變革的方向是國有土地嚴格的“雙軌制”,即基于全民所有的屬性,首先通過行政劃撥供地,滿足公共服務需求,其他用地全部通過“招拍掛”出讓,出讓金反哺公共服務。過去協議出讓曾大行其道,劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠,但用地過程不透明、土地變相“房地產化”,今后則會徹底退出。

  未來,國有用地經濟功能、融資功能淡化,社會功能、服務功能顯化,城市物理形態(tài)的建設進程趨于結束,基于完善公共服務的城市運營開啟。只有這樣,才能將人口留在城市,樓市才不至于釀成泡沫。

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