執(zhí)法仍面臨挑戰(zhàn)    

    當(dāng)前，從反壟斷法的執(zhí)法來(lái)看，仍面臨著四大挑戰(zhàn)。    

    其一，我國(guó)的反壟斷法較為原則，有些條文的可操作性較差。在最為迫切的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》于8月3日出臺(tái)之后，仍需加快制定其他實(shí)施細(xì)則的步伐。例如，壟斷行業(yè)的反壟斷規(guī)則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)適用反壟斷法的適用細(xì)則、反壟斷法的域外適用規(guī)則，等等。只有盡快建立起完整的反壟斷的規(guī)則體系，包括反壟斷的法律、行政法規(guī)、司法解釋和指南等，才能從根本上緩解由于制度供給不足導(dǎo)致的執(zhí)法困境。    

    其二，我國(guó)反壟斷法設(shè)計(jì)的執(zhí)法體制不盡合理。反壟斷法的實(shí)施效果在很大程度上取決于執(zhí)法體制和機(jī)制。我國(guó)采取了“雙層次多機(jī)構(gòu)”的執(zhí)法體制，在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中極有可能出現(xiàn)“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”的現(xiàn)象。在多機(jī)構(gòu)執(zhí)法的背景下，沒(méi)有有效的協(xié)調(diào)機(jī)制難以形成較強(qiáng)的執(zhí)法能力，也難以取得較為理想的執(zhí)法效果。    

    因此，需高度重視反壟斷法第九條第四項(xiàng)有關(guān)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)“協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作”的職責(zé)。在執(zhí)法機(jī)制方面，重點(diǎn)要理順以下幾組關(guān)系：國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)與國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；三個(gè)主要的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)即發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局之間的關(guān)系；管制性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與三個(gè)主要的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其授權(quán)的執(zhí)行反壟斷工作的省級(jí)人民政府的相應(yīng)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；反壟斷行政執(zhí)法與反壟斷司法的關(guān)系；等等。    

    其三，觀念上的障礙仍存。盡管反壟斷法已進(jìn)入施行階段，但曾制約了反壟斷立法工作的錯(cuò)誤觀念并未完全消除，并將負(fù)面影響反壟斷法的實(shí)施。例如，把反壟斷法與發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的觀念、把反壟斷法與企業(yè)做強(qiáng)做大對(duì)立起來(lái)的觀念、把反壟斷法與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)立起來(lái)的觀念、法外開(kāi)恩的思維慣性導(dǎo)致的特權(quán)觀念，以及對(duì)反壟斷法誤讀和曲解等。    

    其四，反壟斷法執(zhí)行能力較弱�？陀^來(lái)看，中國(guó)是一個(gè)沒(méi)有反壟斷傳統(tǒng)的國(guó)家，反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也十分有限，執(zhí)行能力較弱。事實(shí)上，世界上所有的反壟斷法后發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨著執(zhí)法能力建設(shè)的問(wèn)題。因此，需加快執(zhí)行能力建設(shè)步伐。    

    維護(hù)消費(fèi)者利益是切入點(diǎn)    

    維護(hù)消費(fèi)者利益可以作為提升反壟斷法實(shí)施效果的切入點(diǎn)。反壟斷法第一條開(kāi)宗明義地規(guī)定，“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法�！逼渲邪�括了三個(gè)重要的關(guān)鍵詞，即“公平競(jìng)爭(zhēng)”、“效率”、“消費(fèi)者利益”，集中地反映了這部法律所追求的目標(biāo)，應(yīng)成為認(rèn)識(shí)和判斷這部法律實(shí)施效果的三個(gè)重要維度。這就意味著反壟斷法同時(shí)是一部保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律、是一部提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的法律、是一部維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律。

    因此，在反壟斷法施行的初期，有必要將維護(hù)消費(fèi)者利益作為提升其實(shí)施效果的切入點(diǎn)，這樣不僅可以調(diào)動(dòng)廣大民眾關(guān)注、學(xué)習(xí)和運(yùn)用反壟斷法的積極性，還可形成有利于實(shí)施反壟斷法的法律意識(shí)和社會(huì)氛圍。    

    而反壟斷法的實(shí)施效果，在很大程度上則決定于對(duì)各行業(yè)發(fā)生的各種壟斷行為特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)和把握。認(rèn)識(shí)越準(zhǔn)確，執(zhí)法效率越高，執(zhí)法的社會(huì)效果越好。    

    反壟斷法把經(jīng)濟(jì)性壟斷分為壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和不當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)者集中三種情況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)所不在，壟斷或以壟斷為目標(biāo)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為同樣無(wú)所不在，只是在不同的行業(yè)或市場(chǎng)表現(xiàn)各有不同。例如，在競(jìng)爭(zhēng)較為充分的行業(yè)或相關(guān)市場(chǎng)，壟斷協(xié)議更多一些；在競(jìng)爭(zhēng)不是很充分的行業(yè)或者寡頭壟斷的市場(chǎng)，濫用市場(chǎng)支配地位的行為更多一些。至于經(jīng)營(yíng)者集中，在形式上主要表現(xiàn)為企業(yè)并購(gòu)，這是重新配置企業(yè)資源的有效方式，無(wú)論行業(yè)或相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是否充分，都會(huì)大量發(fā)生。    

    從這三者的特點(diǎn)來(lái)看，就壟斷協(xié)議而言，其行為主體沒(méi)有特別要求，也就是說(shuō)任何經(jīng)營(yíng)者都有機(jī)會(huì)、條件和可能來(lái)達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議，因此，典型的壟斷協(xié)議應(yīng)成為處罰的重點(diǎn)。    

    就濫用市場(chǎng)支配地位而言，其行為主體有一個(gè)特別前提條件，就是要被界定為具有市場(chǎng)支配地位。如果具有支配地位，同時(shí)又有濫用市場(chǎng)地位的行為，就要被反壟斷法制裁，因此，只要具有市場(chǎng)支配地位，無(wú)論是跨國(guó)企業(yè)或國(guó)內(nèi)企業(yè)，無(wú)論是央企或民企，都應(yīng)成為被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)。    

    至于經(jīng)營(yíng)者集中，由于我國(guó)像絕大多數(shù)國(guó)家一樣，采取了強(qiáng)制的事先申報(bào)程序，從處罰的角度，執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象是達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但拒不申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同意實(shí)施集中仍堅(jiān)持集中的情形。    

    反壟斷特點(diǎn)是“抓大放小”    

    只有企業(yè)的規(guī)模達(dá)到一定程度的時(shí)候，才能在相關(guān)市場(chǎng)有更多的話語(yǔ)權(quán)、有更大的支配力，才有可能限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)意義上來(lái)講，反壟斷法是一部“抓大”的法律。    

    同時(shí)，反壟斷法有若干條款，例如第十五條，含有豁免中小企業(yè)的內(nèi)容。此外，中小企業(yè)一般難以被認(rèn)定為具有市場(chǎng)支配地位，所以也很少會(huì)出現(xiàn)濫用市場(chǎng)支配地位的情況；中小企業(yè)之間的合并也不易達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。所以，反壟斷法是一部“放小”的法律。但如果中小企業(yè)實(shí)施了所謂的惡性協(xié)議，比如價(jià)格壟斷協(xié)議，同樣也是適用反壟斷法的。因此，從整體上講，反壟斷法在一定程度上就是一部“抓大放小”的法律。既然如此，央企和跨國(guó)巨頭等大型企業(yè)應(yīng)受到反壟斷法的“青睞”。    

    對(duì)于中小企業(yè)和普通民眾來(lái)說(shuō)，盡管反壟斷法第五十條規(guī)定了反壟斷法的民事訴訟。但從整體看，我國(guó)反壟斷法采行政主導(dǎo)型的實(shí)施體制。該法第三十八條規(guī)定，對(duì)涉嫌壟斷行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)為舉報(bào)人保密。舉報(bào)采用書面形式并提供相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查。這些規(guī)定同時(shí)表明，如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不啟動(dòng)反壟斷調(diào)查程序，可以針對(duì)反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起行政訴訟。

    行政主導(dǎo)型的實(shí)施體制，可以節(jié)約中小企業(yè)和普通民眾運(yùn)用反壟斷法的成本。當(dāng)然，中小企業(yè)和普通民眾若因壟斷行為而受害時(shí)，也可依據(jù)該法第五十條的規(guī)定提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任。但是，要注意的是，一旦選擇了民事訴訟，中小企業(yè)和普通民眾就要承擔(dān)訴訟成本和風(fēng)險(xiǎn)。訴訟成本的高或低并不取決于被告公司的大或小，而是與訴訟請(qǐng)求直接相關(guān)的。這就涉及到了訴訟技巧方面的問(wèn)題。

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