在眾多的行業(yè)中，保健食品行業(yè)無(wú)疑令人刮目相看，其發(fā)展速度十分迅猛。截至2007年底，我國(guó)已審批保健食品8900多種，共有保健食品生產(chǎn)企業(yè)1640多家，年產(chǎn)值達(dá)到1000多億元。保健食品行業(yè)迅速崛起的原因，主要在于人們生活水平不斷提高，保健消費(fèi)需求不斷加大，從而大大拉動(dòng)了行業(yè)前行。然而，炙手可熱的保健食品市場(chǎng)也潛伏著不可忽視的危機(jī)：質(zhì)量良莠不齊、行業(yè)信譽(yù)度差、管理相對(duì)滯后。
行業(yè)陷入信譽(yù)危機(jī)
回眸保健食品行業(yè)的發(fā)展，我們可以看到它的發(fā)展走過(guò)一條曲折的道路，它曾經(jīng)有過(guò)興旺，也曾經(jīng)深深地刺傷過(guò)消費(fèi)者的心靈。在上個(gè)世紀(jì)90年代中期，有關(guān)機(jī)構(gòu)曾對(duì)京津滬穗等7大城市進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明：人群中保健食品使用率達(dá)到70%，產(chǎn)值達(dá)到300多億元；而在1980年，其產(chǎn)值僅為10多億元。然而，就在保健食品大紅大紫的時(shí)候，天花亂墜的廣告使保健食品失去了消費(fèi)者的信任。此后，隨著《食品衛(wèi)生法》和《保健食品管理辦法》的頒布實(shí)施，保健食品進(jìn)入整頓和平滯階段，而后又進(jìn)入復(fù)蘇階段。如今，重新進(jìn)入興旺階段的保健食品似乎又“好了傷疤忘了痛”，違規(guī)廣告宣傳花樣百出。
之前有因廣告內(nèi)容不規(guī)范，陳小藝與其子代言的某知名保健品口服液廣告在北京電視臺(tái)等媒體停播；去年，笑星郭德綱因其代言“藏秘排油茶”的廣告遭遇訴訟。特別是原本應(yīng)該起到保健作用的保健食品讓人感到頭疼的是廣告宣傳經(jīng)常使人“吃藥”。很多消費(fèi)者尤其是老年消費(fèi)者形容保健食品好比“餡餅蓋在陷阱上，一不小心就會(huì)使人跌進(jìn)陷阱里”。
一些保健食品經(jīng)銷商為了推銷自己的產(chǎn)品，以專家講座、免費(fèi)旅游、有獎(jiǎng)促銷等方法迷惑人們。這樣的事例信手可拈：馬路上的促銷人員向人們派送廣告單；提供免費(fèi)旅游和保健講座的機(jī)會(huì)，對(duì)象是60歲以上的老人，并有專車接送；在一些專家講座會(huì)場(chǎng)上還掛滿了“中國(guó)質(zhì)量服務(wù)信譽(yù)AAA企業(yè)”、“中國(guó)優(yōu)秀企業(yè)之星”、“保健品行業(yè)全國(guó)消費(fèi)十佳企業(yè)”、“保健品行業(yè)誠(chéng)信企業(yè)”等牌匾，實(shí)際上，這些牌匾的“含金量”有多少很少有人知道。業(yè)內(nèi)專家多次指出，我國(guó)保健食品市場(chǎng)存在著“亂象”，使公眾對(duì)保健食品的信任度大幅降低，行業(yè)陷入信譽(yù)危機(jī)。保健食品成為“眾矢之的”似乎是不爭(zhēng)的事實(shí)。
政出多門，缺乏自律
保健食品市場(chǎng)魚龍混雜、泥沙俱下最主要的因素是企業(yè)自我規(guī)范、行業(yè)自律力度欠缺，同時(shí)也與長(zhǎng)期以來(lái)政出多門有關(guān)。
我國(guó)對(duì)保健食品的監(jiān)管工作始于上世紀(jì)80年代。1987年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)；1995年，《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年，衛(wèi)生部頒布了《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營(yíng)養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無(wú)法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》的施行，使我國(guó)保健食品的生產(chǎn)走向規(guī)范。
可是，由于長(zhǎng)期來(lái)體制方面的原因，我國(guó)保健食品行業(yè)出現(xiàn)了政出多門的現(xiàn)象。從保健食品行業(yè)確立法律地位的1995年起至2007年止，12年的時(shí)間里，我國(guó)共出臺(tái)了保健食品相關(guān)法規(guī)規(guī)章128部，涵蓋產(chǎn)品注冊(cè)、GMP認(rèn)證、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可、廣告審查、市場(chǎng)監(jiān)管、進(jìn)出口管理等多個(gè)方面。這么多的法規(guī)，不要說(shuō)企業(yè)一般管理人員，就是企業(yè)的負(fù)責(zé)人要完全掌握、吃透，恐怕難度太大。而且，多個(gè)行政主管部門在制定法規(guī)時(shí)如果協(xié)調(diào)不到位，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地會(huì)發(fā)生，這讓守法企業(yè)無(wú)所適從，因此，一些企業(yè)無(wú)奈只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，而違法企業(yè)卻如魚得水。
業(yè)內(nèi)人士注意到，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，保健食品的監(jiān)管存在職能交叉、職能重復(fù)以及監(jiān)管部門變動(dòng)的現(xiàn)象。2003年前，保健食品歸衛(wèi)生部監(jiān)管，2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交給國(guó)家藥品監(jiān)管局，市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)新階段，但在劃歸國(guó)家藥品監(jiān)管局主管之后，仍有省級(jí)及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準(zhǔn)加藥的普通食品為“機(jī)能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“類保健食品”。這些被違規(guī)批準(zhǔn)的“光腳產(chǎn)品”無(wú)法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業(yè)的信譽(yù)危機(jī)。
更何況，在具體監(jiān)管過(guò)程中，還涉及到質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、工商等部門，有業(yè)內(nèi)人士說(shuō)具體監(jiān)管部門曾多達(dá)11個(gè)。這樣的多頭監(jiān)管，在齊抓共管的過(guò)程中，由于職責(zé)不夠明確，或者部門之間相互推諉，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在包括保健食品在內(nèi)的食品監(jiān)管中，并非少見(jiàn)。當(dāng)然，隨著我國(guó)實(shí)行“大部制”，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局納入衛(wèi)生部管理，保健食品監(jiān)督管理的職責(zé)由衛(wèi)生部劃入到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，藥監(jiān)和衛(wèi)生兩個(gè)部門之間的“扯皮”現(xiàn)象可望得到解決。然而，省級(jí)以下的藥檢部門并沒(méi)有明確劃歸衛(wèi)生部門管理，兩個(gè)部門屬于并列關(guān)系，因此，保健食品的基層監(jiān)管問(wèn)題還有待“磨合”。
納入法規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管
民以食為天。食品安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有食品安全法。為此，2009年2月28日中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，并于2009年6月1日起施行，將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，這標(biāo)志著食品安全將有法可依。
然而，在食品安全法草案出臺(tái)時(shí)，卻沒(méi)有關(guān)于保健食品的專門條款。原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容未在《草案》中得到體現(xiàn)。在審查草案中，有專業(yè)人士提出，食品安全法草案沒(méi)有關(guān)于保健食品的專門條款，與國(guó)際上加強(qiáng)保健食品監(jiān)管的普遍做法不一致，也不利于解決目前我國(guó)保健食品實(shí)際存在的問(wèn)題。保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對(duì)其安全性評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定、準(zhǔn)入以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品，因此，筆者建議草案應(yīng)增加相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)保健食品的監(jiān)管。
由于國(guó)際社會(huì)對(duì)保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通過(guò)單獨(dú)立法對(duì)保健食品實(shí)行特殊管理。很顯然，將保健食品視作一般食品來(lái)管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后來(lái)出臺(tái)的《食品安全法》增加了有關(guān)保健食品方面的條款，第五十一條指出，國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這一條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個(gè)明確的法律地位。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過(guò)保健食品的立法，理順監(jiān)管體制，有助于保健食品的流通領(lǐng)域秩序。但是，要使保健食品正本清源，還需要加強(qiáng)行業(yè)自律，企業(yè)自我規(guī)范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虛假?gòu)V告宣傳等問(wèn)題亟需得到解決與大力整治，應(yīng)通過(guò)自身的“保健”，還保健食品市場(chǎng)一個(gè)清白。
在“三鹿事件”發(fā)生近半年后，備受關(guān)注的《食品安全法》2月28日獲高票通過(guò)。這部法律就我國(guó)食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了極有針對(duì)性的制度創(chuàng)新。
《食品安全法》中，理順體制突出全程監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)食品添加劑的監(jiān)管；統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定直指當(dāng)前監(jiān)管體系的“軟肋”。同時(shí)還加強(qiáng)了對(duì)保健食品、名人代言食品廣告等的監(jiān)管，并特別提出“國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管�！�
