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中國基建不同時(shí)期資金來源分析

從統(tǒng)計(jì)局的口徑看,投向基建的資金來源主要有國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資、其他資金五類。以2020年的數(shù)據(jù)看,占比最大的為自籌資金,比例為55%,其次為國家預(yù)算內(nèi)資金,占比21%,國內(nèi)貸款占比13%,其他資金占比11%,利用外資金占比0.2%。

據(jù)中研普華研究院撰寫的《2023-2028年中國新基建行業(yè)市場競爭格局與發(fā)展前景預(yù)測(cè)報(bào)告》分析,從各項(xiàng)資金占比的變動(dòng)趨勢(shì)來看,1)預(yù)算內(nèi)資金占比由2004年的9.85%提升至2020年的21.12%,特別是在2014年后加速提升,預(yù)計(jì)主要系2014年預(yù)算法改革后,所有政府債務(wù)均需要納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。2)國內(nèi)貸款占比自2004年的34.66%逐步下降至2020年的13.36%,預(yù)計(jì)主要和城投融資方式逐漸多元化,以及社會(huì)資本參與投資基建有關(guān)。此外在實(shí)際中,有時(shí)投資主體(如城投公司等)的資金來源是貸款,但并沒有以國內(nèi)貸款來統(tǒng)計(jì),而是計(jì)入了自籌資金,因此整體上投入基建的貸款占比可能被低估。3)自籌資金:主要包括企事業(yè)單位自有資金、股東投入資金、借入資金等幾類。這部分主要是依靠城投融資投入。自2008年四萬億以后城投大幅擴(kuò)張,自籌資金在基建中的占比逐漸走高。而2015年后,由于地方融資平臺(tái)開始受到監(jiān)管,自籌資金占比開始出現(xiàn)下降。4)其他資金:包括社會(huì)集資、個(gè)人資金、無償捐贈(zèng)的資金及其他單位撥入的資金等。

1、建國-1993年:投融資主要依靠中央政府財(cái)政

在改革開放之前,我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,所有的基建項(xiàng)目全部納入國家統(tǒng)一計(jì)劃,以國家行政投資方式為主,中央政府是唯一的投資主體。國家不僅決定關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新建項(xiàng)目的決策,對(duì)于所有項(xiàng)目的改建擴(kuò)建、更新等也全部包攬,各地政府和實(shí)際使用基建的單位沒有自主投資決策權(quán)。此時(shí)來自中央的預(yù)算撥款是投資資金的主要來源,項(xiàng)目的虧損由國家財(cái)政予以補(bǔ)助。

2、1994-2013:城投逐漸成為主力,隱債風(fēng)險(xiǎn)積累

分稅制改革后,地方城投平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。1994年實(shí)行分稅制改革以后,中央部分事權(quán)下放地方,各地龐大基建投資逐步交由地方政府承擔(dān)。但地方政府融資渠道十分有限,且不能直接向銀行借貸或者發(fā)行債券,因此在基建投資訴求強(qiáng)烈與財(cái)政資金短缺的雙重壓力下,地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。最初,城投平臺(tái)規(guī)模較小,發(fā)展較為緩慢。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā),國家對(duì)于基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的需求短期內(nèi)較強(qiáng),城投平臺(tái)發(fā)展迎來了第一次重要機(jī)遇。1998年國家開發(fā)銀行與蕪湖建投進(jìn)行"打捆貸款"的試點(diǎn)合作大獲成功,隨后"蕪湖模式"以及和蕪湖建投類似的城投平臺(tái)在全國各地推廣開來。

2008年四萬億推出,城投平臺(tái)正式成為基建主力。2008年四季度為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)推出的四萬億投資是以政府主導(dǎo)的基建、市政類項(xiàng)目為主,在轉(zhuǎn)移支付的過程中,需要地方政府配套融資,項(xiàng)目投資落實(shí)缺乏快速有效渠道。2009年3月,央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出:"支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。"地方融資平臺(tái)開始井噴式出現(xiàn),基建貸款迅速落實(shí),城投債發(fā)行規(guī)模明顯增長,2009年全年發(fā)行規(guī)模1896億元,超過歷史之和,地方政府運(yùn)用融資平臺(tái)逐步成為支持基建的重要力量。隨后城投平臺(tái)監(jiān)管也有收緊,但整體仍保持大幅擴(kuò)張的趨勢(shì),對(duì)基建投資形成了主要的支撐。

這一階段城投平臺(tái)借助貸款、城投債、非標(biāo)等多種形式大規(guī)模擴(kuò)張,隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積。在2009年-2010年時(shí)期,城投平臺(tái)主要是依靠貸款及城投債來擴(kuò)張負(fù)債,2010年起中央也出臺(tái)了一些文件來約束城投負(fù)債的過快增長,主要包括清理不規(guī)范的平臺(tái)、限制銀行貸款、清理BT融資等方面。隨著監(jiān)管的趨嚴(yán),貸款、債券等渠道受限,信托、券商、基金資管等影子銀行渠道快速膨脹,繞過監(jiān)管來為城投補(bǔ)充資金。地方城投平臺(tái)一大特點(diǎn)便是依靠地方政府信用進(jìn)行超額融資、超額投資,而銀行等金融機(jī)構(gòu)因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)背靠地方政府信用,所以愿意超出其資產(chǎn)負(fù)債表能力、超額為其融資。地方融資平臺(tái)超出其自身資產(chǎn)負(fù)債表能力的投融資導(dǎo)致多年以來積累了較大的隱性負(fù)債,且游離在預(yù)算體系之外,中央無法切實(shí)掌握地方政府的債務(wù)規(guī)模和投向,為了防范地方政府債務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn),中央決定對(duì)現(xiàn)有地方政府舉債機(jī)制進(jìn)行改革。

3、2014-2017年:頂層設(shè)計(jì)開正門,PPP爆發(fā)式增長

43號(hào)文與新預(yù)算法構(gòu)建地方債務(wù)改革的頂層設(shè)計(jì)。2014年以來,財(cái)政部推動(dòng)修訂預(yù)算法、提請(qǐng)國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào)),從頂層設(shè)計(jì)層面構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架。其中43號(hào)文規(guī)定,明確:第一、政府和企業(yè)責(zé)任,政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。實(shí)質(zhì)切斷了融資平臺(tái)與地方政府的直接聯(lián)系,限制了這些融資平臺(tái)公司的新增融資能力。第二、地方政府可以發(fā)行債券舉債,但必須向上級(jí)政府報(bào)備、接受監(jiān)督。意即地方政府可以負(fù)債,但不要通過融資平臺(tái)違規(guī)在體外負(fù)債,要在上級(jí)政府監(jiān)督范圍內(nèi)負(fù)債。第三點(diǎn)便是大力推廣PPP。意即如若政府財(cái)政收入、土地收入、政府債券都不能滿足基建投資,可以與社會(huì)資本合作,依靠后者的資本實(shí)力來完成投融資。此外從2015年1月1日起實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,除發(fā)行地方政府債券外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù),所有政府債務(wù)必須全部納入預(yù)算管理,接受人大監(jiān)督。

PPP投資規(guī)模大幅擴(kuò)張,粗放增長引來監(jiān)管。PPP的推廣的初衷是好的,該模式提供一種新的合法融資渠道,在融資平臺(tái)被嚴(yán)格限制后,地方政府融資能力也將明顯下降,但基建民生支出相對(duì)剛性,可以通過引入社會(huì)資本補(bǔ)充部分資金,同時(shí)可以發(fā)揮市場在資源配置中的地位,有望大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。在政策支持下,PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式增長。財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示,到2016年底PPP入庫額已達(dá)到13.5萬億,投資個(gè)數(shù)達(dá)1.13萬個(gè)。同時(shí)據(jù)明樹數(shù)據(jù)顯示,2016年全國PPP項(xiàng)目成交總額3.23萬億元,是2015年的3.4倍,2014年的22倍,2016年成為PPP模式爆發(fā)年。但與此同時(shí),PPP操作也暴露出諸多隱患,例如:地方政府大量采用政府購買服務(wù)方式替代合規(guī)PPP方式以逃避"兩個(gè)評(píng)價(jià)"等規(guī)范程序、PPP資本金融資杠桿幅度過大、政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效脫鉤導(dǎo)致存在剛性兌付變相增加地方政府債務(wù)、國企央企市占率居高不下導(dǎo)致民企參與度始終偏低等。這些隱患也直接導(dǎo)致了2017年以來的系列PPP規(guī)范政策。

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