《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 政策詳細(xì)解讀

• 2018年4月16日 fengshaojie來源：國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站 612 35
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  2018-2023年中國數(shù)字微波通信行業(yè)深度研究與投資發(fā)展前景預(yù)測報告

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《意見》的最大亮點是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路

從上世紀(jì)八十年代5個中央一號文件，再到新世紀(jì)以來，黨中央連續(xù)發(fā)布15個中央一號文件，加起來一共是20個中央一號文件，黨中央新世紀(jì)以來連續(xù)15年發(fā)布中央一號文件都聚焦“三農(nóng)”，彰顯了“三農(nóng)”問題在中國現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中“重中之重”的地位，彰顯了黨中央解決“三農(nóng)”問題的堅強決心。今年是改革開放40周年，《意見》具有承前啟后的里程碑意義，既體現(xiàn)了改革開放40年以來“三農(nóng)”政策的繼承和總結(jié)，更是開創(chuàng)新時代“三農(nóng)”工作新局面的一個綱領(lǐng)性文件?！兑庖姟返姆至亢苤兀且粋€管全面、管長遠(yuǎn)的文件，是一個指導(dǎo)性、針對性和前瞻性都很強的文件，是一個政策含金量很高的文件。簡要歸納一下就“定方向、定思路”而言，《意見》最大的亮點是，提出要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，這是貫穿今年中央一號文件始終的主線。

“七個之路”是《意見》的的主線和靈魂

中央農(nóng)村工作會議提出了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，并把它歸納為“七個之路”，也就是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路;鞏固和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，走共同富裕之路;深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路;堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路;傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路;創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路;打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路。這“七個之路”的要求已經(jīng)體現(xiàn)在《意見》中，是《意見》的主線和靈魂。就定任務(wù)和定政策而言，《意見》的最大亮點就是通過謀劃一系列的重要工作抓手，搭建起了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”。在這個“四梁八柱”的頂層設(shè)計中，最基礎(chǔ)性的支撐是“三個一”：

一是制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)，以規(guī)劃指導(dǎo)各地各部門有序分類來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;

二是制定中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例，完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制;

三是抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興的政策法定化。

《意見》包含了“四梁八柱”的政策體系

在“四梁八柱”的政策體系當(dāng)中，包含了一系列重要戰(zhàn)略、重大行動和重大工程。文件中這方面的內(nèi)容加起來大約有50多項。在“四梁八柱”的政策體系中，包括了一系列強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重大改革舉措，比如，提出探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革;包括建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制等。在“四梁八柱”政策體系中，包括把黨管農(nóng)村工作落到實處的硬要求。《意見》提出要建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實的工作機(jī)制，黨政一把手是第一責(zé)任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興，縣委書記是“一線總指揮”。今后，每年各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府要向黨中央國務(wù)院報告推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)展情況。建立黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核制度，將考核結(jié)果作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

總之，《意見》的出臺標(biāo)志著中央關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大政方針已經(jīng)明確。三分部署，七分落實?，F(xiàn)在，已經(jīng)有了清晰的路線圖。接下來，就是要實化、細(xì)化有關(guān)政策，制定相關(guān)配套方案，把施工圖抓緊作好，把黨中央的戰(zhàn)略部署落到實處，把鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖一步一步變?yōu)楝F(xiàn)實。

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》和《意見》的關(guān)系

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的大戰(zhàn)略，必須要規(guī)劃先行，強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃引領(lǐng)。所以，《意見》提出要制定《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》。

《意見》主要是為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定方向、定思路、定任務(wù)、定政策，明確長遠(yuǎn)方向，搭建起鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”。《規(guī)劃》以《意見》為依據(jù)，明確到2020年全面建成小康社會時和2022年召開黨的二十大時的目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化、實化鄉(xiāng)村振興的工作重點和政策舉措。具體部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保文件得到貫徹落實，政策得以執(zhí)行落地。簡單說，《意見》是指導(dǎo)規(guī)劃的，規(guī)劃是落實《意見》的。事實上在制定中央一號文件的同時，國家發(fā)展改革委已經(jīng)聯(lián)合有關(guān)部門同步起草《規(guī)劃》，現(xiàn)在《規(guī)劃》的初稿已基本形成，正在按照程序進(jìn)行報批。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既要只爭朝夕又要科學(xué)求實

提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，各地反映熱烈，積極行動起來，這反映鄉(xiāng)村振興得到各地普遍擁護(hù)，也順應(yīng)了億萬農(nóng)民的期盼，這是非?？上驳?。但也要看到，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期的歷史性任務(wù)，將伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，要管到2050年。因此，必須注意做好頂層設(shè)計，注重規(guī)劃先行、突出重點、分類實施、典型引路。在實際工作中，既要有只爭朝夕的精神，又要有科學(xué)求實的作風(fēng);既要盡力而為，又要量力而行，扎實推進(jìn)、從容建設(shè)、久久為功。要防止層層加碼、“刮風(fēng)”搞運動、搞“一刀切”。比如，現(xiàn)在在貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村振興就是要集中精力、盡銳出戰(zhàn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打、集中力量打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，為鄉(xiāng)村振興打好堅實的基礎(chǔ)。

為此，《意見》提出：各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案。加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。這就是要防止出現(xiàn)一哄而上、急于求成、大轟大鳴的情況。各地要按照《意見》的要求，根據(jù)各地發(fā)展的現(xiàn)狀和需要分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

《意見》對發(fā)展農(nóng)民合作組織提出政策性要求

鄉(xiāng)村振興必須有興旺的產(chǎn)業(yè)作支撐，發(fā)展興旺的產(chǎn)業(yè)要靠一家一戶，也要靠農(nóng)民的合作組織，包括各種其他新型經(jīng)營主體，包括農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。每年的中央一號文件都會對發(fā)展農(nóng)民合作社提出政策性要求，今年也不例外。比如，中央一號文件專門有一節(jié)講到把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，對怎么通過發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織、提高農(nóng)民的組織化程度、增強小農(nóng)戶的話語權(quán)，提出了政策要求。這幾年，關(guān)于發(fā)展農(nóng)民合作組織有一些新的探索。比如，浙江專門在全省范圍內(nèi)試點，全國供銷合作總社也在加強這方面的指導(dǎo)，大力發(fā)展生產(chǎn)、信用、供銷“三位一體”綜合合作。這種“三位一體”的改革探索，也是今后發(fā)展農(nóng)民合作組織的一個重要方向。

關(guān)于農(nóng)民合作，信用合作是一個很重要的方面。現(xiàn)在，很多信用社改制成為農(nóng)商行或者合作銀行。前年的中央一號文件就對推進(jìn)省聯(lián)社改革提出要求。人民銀行在推進(jìn)這方面的工作，有關(guān)改革方案在逐步完善。今年中央一號文件關(guān)于農(nóng)村信用社的改革提了一個非常重要的要求，也就是說無論怎么改，一定要在總體上保證農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定?，F(xiàn)在很多農(nóng)業(yè)縣還有一個信用社為農(nóng)民提供服務(wù)，如果把法人層級越做越大，把一個省都做成一個法人，毫無疑問資金又從農(nóng)村、從縣域抽調(diào)到更高層級的城市去了，資金就會大量流失。這是對農(nóng)村信用社改革提出的一個非常明確的要求。省聯(lián)社存在的主要問題是政企不分。今后，還需要在實踐當(dāng)中逐步探索。

《意見》對深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革作出重要部署

新形勢下，深化農(nóng)村土地制度改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。落實黨的十九大的精神，今年的中央一號文件就深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革做出了一系列重要部署。主要是以下四方面的改革任務(wù)。

第一，落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策?，F(xiàn)在，中央已經(jīng)明確，第二輪土地承包到期以后，再延長30年。第一輪土地承包期15年，第二輪土地承包期30年，再延長30年加起來就是75年，這個承包期已經(jīng)較長。下一步要銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策。真正給農(nóng)民吃上“長效定心丸”。

第二，全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。這項工作是農(nóng)村土地制度改革非?；A(chǔ)性的一個工作，現(xiàn)在已經(jīng)到了收尾階段。

第三，進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。要在堅持落實集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。

第四，系統(tǒng)總結(jié)土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點經(jīng)驗，逐步擴(kuò)大試點，加快修改完善有關(guān)法律。

隨著城市化的快速推進(jìn)，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題日益突出。每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移，在農(nóng)村就出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置。武漢市做了一個調(diào)查，到2016年底，全市1902個行政村，農(nóng)村房屋73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占到了15.8%。前不久，在河南調(diào)研，一個216戶的村莊，常年閑置的農(nóng)房和宅基地有46戶。大量的農(nóng)房和宅基地閑置，任其破敗是一個很大的浪費。利用起來就是一筆很大的財富?！兑庖姟诽岢?，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)有關(guān)試點縣(市)探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出來的一個改革需要探索的任務(wù)。當(dāng)然，宅基地的“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”會有很大的不同。

例如，承包土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵流轉(zhuǎn)、鼓勵適度集中。但是，宅基地就不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。下一步，在改革試點過程中，需要認(rèn)真開展宅基地“三權(quán)分置”，特別是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的法理研究。要探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法，加快形成可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗。

目前，社會上對宅基地制度改革關(guān)注度非常高，必須準(zhǔn)確理解《意見》精神。改革是要鼓勵大膽探索，看不清的問題先探索。但是，必須守住底線，探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人“下鄉(xiāng)”去買房置地?！兑庖姟访鞔_提出，一個“不得”和“兩個嚴(yán)”，即不得違規(guī)違法買賣宅基地，要嚴(yán)格實行土地的用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。同時，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，要依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)的收益分配權(quán)，不能強迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進(jìn)城落戶。

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