民辦教育集團化辦學風險的原因分析

• 陳博 2023年10月30日 來源：中研網(wǎng) 205 5
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民辦教育集團橫跨教育和經(jīng)濟兩個領域，處在多部門職能交叉地帶，相關教育法律法規(guī)的立法對象是學校，民辦教育集團的審批機構(gòu)、監(jiān)管細則、處罰措施等有待進一步完善。《公司法》與《民辦教育促進法》銜接不暢，公司章程與學校章程價值沖突，關鍵性監(jiān)管制度缺失，實踐中民

部分民辦教育集團出于異地擴張、外延并購、多元經(jīng)營等需要，通過相互拆借、統(tǒng)收統(tǒng)支等手法，調(diào)撥挪用成員學校辦學經(jīng)費，辦理變相借貸融資等金融業(yè)務，影響成員學校教育質(zhì)量和品質(zhì)提升，最終導致集團因資金鏈斷裂而倒閉，此類現(xiàn)象在資本控制型、品牌連鎖型、跨界型民辦教育集團中更為多見。例如，2020年在全國擁有1100多家校區(qū)、3.2萬教職員工的優(yōu)勝教育集團因挪用拆借、管理混亂等導致資金鏈斷裂，多個校區(qū)關門，連續(xù)三個月登上監(jiān)管“黑榜”。

近兩年，七色光華教育、韋博英語、學霸君、精銳教育、“兄弟連”等也因拆借挪用處置不當?shù)仍驅(qū)е沦Y金鏈斷裂，牽涉數(shù)以億計的預收費及數(shù)量龐大的未消課時。還有部分民辦教育集團將學雜費等收入投資校外其他產(chǎn)業(yè)，或?qū)訉咏栀J、短錢長投、風險錯配，很可能因回報周期過長導致學校無法正常運轉(zhuǎn)。例如，北方投資集團18家高等院校舉辦者公司注冊資金22.10億元，其中15.57億元股權(quán)被質(zhì)押給銀行，占注冊資金總額70.45%；新華教育集團與控股股東及主要股東訂立貸款框架協(xié)議，分別提供每日最高結(jié)余1.30億元、2.60億元循環(huán)貸款融資，存在到期不能償還的風險。

《2023-2028年中國民辦教育行業(yè)市場深度全景調(diào)研及投資前景分析報告》

一、民辦教育監(jiān)管存在短板

長期以來，民辦教育監(jiān)管機制不健全、監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段有限，地方政府習慣于根據(jù)社會輿情與領導批示進行應急式管理。

一是監(jiān)管制度不夠健全。民辦教育集團橫跨教育和經(jīng)濟兩個領域，處在多部門職能交叉地帶，相關教育法律法規(guī)的立法對象是學校，民辦教育集團的審批機構(gòu)、監(jiān)管細則、處罰措施等有待進一步完善?！豆痉ā放c《民辦教育促進法》銜接不暢，公司章程與學校章程價值沖突，關鍵性監(jiān)管制度缺失，實踐中民辦教育集團亂宣傳、亂招生、亂收費、亂辦學等違規(guī)行為難以有效治理。

二是執(zhí)法力量嚴重不足。目前，民辦學校監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)、機制、隊伍等均處于探索階段，雖然中央和省級教育行政部門設有專門的民辦教育處室，但不少地(市)和縣（區(qū)）級教育行政部門沒有設立民辦教育綜合協(xié)調(diào)與管理部門，通常在其他處（科、室）指定1人負責，基層監(jiān)管人員不足、專業(yè)水平不高與監(jiān)管任務繁重的矛盾很突出，民辦學校年度檢查及財務審計工作流于形式。

三是監(jiān)管手段有限。部分民辦教育集團故意層層持股、交叉投資、跨界經(jīng)營、設置多層防火墻，隱蔽實際控制者或最終受益人，聽匯報、看材料、開大會、發(fā)問卷等常規(guī)監(jiān)管手段難以奏效。例如，某投資集團在旗下高職院校與集團之間設置5層股權(quán)架構(gòu)：某學院→某教育發(fā)展有限公司→某投資管理有限公司→某教育科技集團有限公司→某投資集團。

二、民辦學校法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位

長期以來，相當一部分民辦學校資產(chǎn)登記在舉辦者個人或其控股公司名下，民辦學校處于輕資產(chǎn)或空殼狀態(tài)，學校法人財產(chǎn)權(quán)無法保證。2007年2月教育部出臺的《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》提出，所有民辦高校必須在1年內(nèi)完成法人財產(chǎn)過戶，如果學校資產(chǎn)不按期過戶可給予1至3萬元的罰款、減少招生計劃或者暫停招生等處罰，但因過戶稅費過高、程序復雜、多頭管理等原因，落實情況很不理想。

《民辦教育促進法》規(guī)定，正式設立民辦學校要向?qū)徟鷻C關提交學校資產(chǎn)的有效證明文件，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)等享有法人財產(chǎn)權(quán)，董事會（理事會）負責籌集辦學經(jīng)費?！睹褶k教育促進法實施條例》規(guī)定，舉辦者應當按時、足額履行出資義務，民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執(zhí)行，舉辦者變更不得涉及學校的法人財產(chǎn)。這些規(guī)定涉及民辦學校法人財產(chǎn)權(quán)，但比較寬泛模糊，沒有明確要求舉辦者必須將不低于同級同類公辦學校設置標準的資產(chǎn)登記在民辦學校名下，也沒有明確要求民辦學校法人財產(chǎn)底線必須滿足正常教育教學活動的需要。

民辦學校分類管理新政出臺前，相關立法條款模糊處理尚能理解，畢竟投資辦學是基本國情。新政出臺后，如果民辦學校法人財產(chǎn)權(quán)仍不落實到位，非營利性學校“變相營利”將難以應對，必然降低民辦教育分類管理政策的實施效果。正是因為成員學校法人財產(chǎn)空置，民辦教育集團才得以通過資產(chǎn)租賃和物業(yè)經(jīng)營等關聯(lián)交易從非營利性學校套取資金，甚至校產(chǎn)被用作貸款抵押或債務擔保，潛藏著巨大隱患。

三、民辦學校法人治理不夠規(guī)范

改革開放以來，民辦學?；鶎狱h組織、學校章程、內(nèi)部機構(gòu)設置等法人治理體制機制不斷完善，民辦學校內(nèi)部治理從自然人治理逐漸走向法人治理，但依然存在民辦學校決策機構(gòu)不健全、黨委書記在董事會話語權(quán)不強、基層黨組織領導核心作用不突出、舉辦者或其代表不按規(guī)矩行事、家族制和家長式管理盛行、校長的學校管理權(quán)被削弱、學校關鍵管理崗位由舉辦者親屬把控、監(jiān)事會等民主監(jiān)督有名無實等問題，尚未形成既相互協(xié)調(diào)又相互制衡的法人治理體系。

以決策機構(gòu)為例，民辦學校董事會（理事會）決策程序、議事規(guī)則、成員比例缺乏統(tǒng)一規(guī)范，獨立性和專業(yè)性沒有得到充分尊重，往往是舉辦者或其代理人兼任成員學校董事長，以舉辦者意志為中心“一言堂”決策，集體領導、合議制或民主集中制較為罕見，決策機構(gòu)淪為舉辦者控制學校和實現(xiàn)個人權(quán)力的工具。王一濤等人研究發(fā)現(xiàn)，董事會重大決策的表決方式，采取“無記名投票、多數(shù)通過”的學校僅占4%，采取“民主協(xié)商、董事長裁決”或“董事長個人說了算”的學校高達60%。

民辦學校法人治理決策專制化、管理家族化、監(jiān)督形式化、文化企業(yè)化，為民辦教育集團實控人穿透管理成員學校、操控成員學校財務和人事、協(xié)議控制成員學校日常運營、轉(zhuǎn)移挪用成員學校辦學結(jié)余等提供了便利條件。

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