農(nóng)村土地“三權(quán)分置”入法更近一步 為權(quán)利行使細(xì)化制度保障

• 2018年10月24日 WangYu來源：土流網(wǎng) 1152 74
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繼提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議后，10月22日，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”)修改后二次提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”入法更近一步!助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

繼提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議后，10月22日，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”)修改后二次提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。

全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明表示，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。

“三權(quán)分置”更加明晰

“三權(quán)”分置，是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”入法，有利于在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖的前提下，進(jìn)一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

胡可明表示，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

修改后的草案明確了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)可以分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營;同時，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

修改后的草案同時完善了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵并加以保護(hù)。草案對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求作了明確的闡述并規(guī)定，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。

為權(quán)利行使細(xì)化制度保障

如何穩(wěn)定土地經(jīng)營當(dāng)事人的信心，保障他們的經(jīng)營預(yù)期，讓他們放心投入搞生產(chǎn)?憲法和法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，有必要賦予土地經(jīng)營當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，通過建立土地經(jīng)營權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務(wù)，同時，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營權(quán)的行為。

據(jù)此，草案增加規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的登記制度，“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”

“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！薄皩崿F(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?！辈莅竿瑫r細(xì)化了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保制度，通過賦予擔(dān)保物權(quán)登記對抗效力，明確擔(dān)保物權(quán)人在實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時有權(quán)以土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償，保護(hù)融資擔(dān)保各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

明確“其他方式的承包”權(quán)利性質(zhì)

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具體為不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒溝、荒灘等農(nóng)村土地。由于承包人不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，承包的方式、原則也不同，對于“其他方式的承包”取得的土地權(quán)利的性質(zhì)，實踐中存在爭議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！八幕牡亍背邪簧婕吧鐣Ｕ弦蛩兀邪讲幌抻诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)。憲法和法律委員會采納了這一建議，草案修改為，以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。

此外，對于草案第十條規(guī)定的，在實踐中因各種特殊情形造成人地矛盾突出的，可以個別調(diào)整承包地，但必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。憲法和法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，建議對這個問題作進(jìn)一步深入研究，草案的規(guī)定暫不作修改。

溫州農(nóng)村土地三權(quán)分置的破冰實踐

瑞安市湖嶺呈店村依托僑鄉(xiāng)文化，以建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”為契機(jī)，積極打造村居旅游。 蘇巧將 攝

溫州網(wǎng)訊 溫州素以重商而聞名，似乎并不是開展農(nóng)村改革試驗的理想“良田”。

但實際上，溫州“商”潮背后的動因，正在于“農(nóng)”。七山二水一分田的地理條件，使得溫州人均只有三分地、戶均才一畝多。因此，早在上世紀(jì)八九十年代，就有150萬溫州人轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)，成為活躍商品經(jīng)濟(jì)、催生溫州模式的主力軍。

不僅如此，這些棄農(nóng)經(jīng)商的溫州人，沒有舍棄土地。他們和仍然守著土地、關(guān)注土地的那部分溫州人，合力自發(fā)開展創(chuàng)新嘗試、進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，由此邁出中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度三權(quán)分置改革從實踐到理論的探索步伐——

40年間，從民間自發(fā)轉(zhuǎn)包接包，到提出三權(quán)分離理論，樂清等地率先探索承包地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置;

40年間，從民間私下“買賣”，到出臺政策確權(quán)頒證，瑞安等地試點(diǎn)探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置。

時至今日，站在過往改革試驗的里程碑前，溫州將繼續(xù)縱深推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，致力為下一個十年答好新時代鄉(xiāng)村振興命題而尋求更優(yōu)解。

承包地三權(quán)分置——

從樂清報告到中央文件

在自家米倉，包碎云抓起一撮今年試種的“玉針香”稻谷，用指頭夾著一搓。裂開的稻殼滑落手指，細(xì)長的稻米完整留在指尖?！捌焚|(zhì)不錯，但要看市場反應(yīng)，再決定要不要推廣?！彼f。

他的決定可能會影響到這個品種在樂清的市場前景。作為種糧大戶，他的種植面積達(dá)650畝;作為該市金穗水稻專業(yè)合作社聯(lián)合社社長，他的聯(lián)合社成員包括23家水稻專業(yè)合作社，種植面積1.8萬畝，是當(dāng)?shù)刈畲蟮乃痉N植專業(yè)合作組織。

而在10年前，包碎云還是首次嘗試流轉(zhuǎn)土地種糧的新手。樂清在土地流轉(zhuǎn)上的早期實踐，讓他有了成熟和可資借鑒的模式，幫助他一路發(fā)展至今，成為溫州探索承包地三權(quán)分置改革的上佳注腳。

市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長吳呈良介紹，上世紀(jì)八十年代初，樂清棄農(nóng)從商的農(nóng)民已將自家承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶。這引起樂清黨委政府的重視。1987年，吳呈良等人撰寫調(diào)研報告，首先建議允許土地有償轉(zhuǎn)讓，保護(hù)合理地租。1988年，當(dāng)?shù)厥状翁岢鐾恋厝龣?quán)分離理論：明確土地所有權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)，搞活土地經(jīng)營使用權(quán)，允許經(jīng)營使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移。當(dāng)時，被省農(nóng)村政策研究室調(diào)研組認(rèn)為是一項理論突破，隨后寫入省政府文件，在全省試點(diǎn)推廣。

2014年，中央一號文件正式提出農(nóng)村土地三權(quán)分離政策。同年，中央印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。至此，在樂清率先實踐并形成理論的基礎(chǔ)上，三權(quán)分置成為現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向。

溫州也成為深化農(nóng)村改革、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化現(xiàn)代化，致力把飯碗端在自己手上的典型。截至去年，溫州承包地流轉(zhuǎn)率63.22%，樂清更達(dá)76.18%，均高于國省水平。近年來，溫州引導(dǎo)土地整組整村流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，或組建土地股份合作社，或與農(nóng)業(yè)企業(yè)開展股份合作，實行租金保底和利潤分紅結(jié)合的收益分配方式，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。同時，探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，助推經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

宅基地三權(quán)分置——

從民間自發(fā)到政策體系

今年8月，瑞安市湖嶺呈店村黨支部書記何調(diào)龍和浙江逸墅文化旅游發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)人葉芳全，簽訂了宅基地流轉(zhuǎn)合同。雙方約定，逸墅文化取得該村9戶村民共14間宅基地和其上農(nóng)房的流轉(zhuǎn)權(quán)，用于開發(fā)民宿和文化旅游產(chǎn)業(yè)。流轉(zhuǎn)期限為20年，前15年每間農(nóng)房每年2000元，之后5年每間農(nóng)房每年8000元。該市不動產(chǎn)登記部門還向葉芳全發(fā)出溫州首批農(nóng)房(宅基地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)證書。憑借流轉(zhuǎn)證書的增信功能，公司向瑞安市農(nóng)村商業(yè)銀行申請抵押貸款，并簽訂500萬元授信協(xié)議。

這一宅基地三權(quán)分置改革試點(diǎn)舉措，早在上世紀(jì)八十年代的溫州民間已有先聲。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，民間私下“買賣”宅基地和農(nóng)房已成為一種現(xiàn)象。

2011年，溫州市委市政府一號文件提出推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，主要內(nèi)容之一就是推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)和農(nóng)村宅基地置換，解決產(chǎn)權(quán)登記問題并取得集體土地使用證和房屋所有權(quán)證的農(nóng)聚房，可設(shè)定抵押權(quán)。

今年，溫州在瑞安、平陽等地開展農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革試點(diǎn)，其中瑞安率先出臺農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革試點(diǎn)1+10文件。瑞安市農(nóng)辦副主任王昌寧介紹，這一改革舉措將在當(dāng)?shù)?2個村試點(diǎn)，它們分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不一的各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前整體推進(jìn)順利。

溫州尤其注重依托宅基地三權(quán)分置改革，探索農(nóng)房抵押貸款，將其作為盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、激活農(nóng)村資源要素的一種重要手段。上世紀(jì)九十年代，樂清、瑞安等地已出臺相關(guān)政策，探索支持農(nóng)房抵押貸款。近年來，溫州持續(xù)推進(jìn)法政銜接，相繼出臺農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新以及確權(quán)頒證、價值評估、風(fēng)險補(bǔ)償和抵押物處置等配套政策，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房(宅基地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款。樂清、瑞安列入全國農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)。目前，溫州農(nóng)房抵押貸款余額117.39億元，試點(diǎn)地區(qū)在全國農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中期評估結(jié)果中位列前兩位。

溫州還探索開展農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)等機(jī)制，防范控制金融風(fēng)險。比如，樂清、瑞安均出臺相關(guān)政策，初步形成以司法拍賣為主，自主催收、平移轉(zhuǎn)貸和減額續(xù)貸為輔的多種處置方式并存局面。目前，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款不良率0.9%，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)厝抠J款平均不良水平。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——

從溫州經(jīng)驗到改革深化

沒有天時地利、土地資源匱乏的溫州，為何能成為中國農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試驗田?在市農(nóng)辦(農(nóng)業(yè)局)農(nóng)村改革處處長徐炯看來，這主要得益于當(dāng)?shù)攸h委政府充分尊重了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，在面對民間自發(fā)行為和新生事物時，深入群眾當(dāng)中、開展調(diào)查研究，以歷史的眼光和實事求是的態(tài)度，加以總結(jié)提升和推廣，從而更好地支持實踐開展、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

比如在1988年，溫州轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶達(dá)17萬戶，共轉(zhuǎn)出土地25萬畝，占全市承包地總戶數(shù)的14%和總耕地的9.1%。接包土地形成適度規(guī)模經(jīng)營的超5000戶，其中樂清經(jīng)營百畝以上的大戶有6戶。當(dāng)時，如此規(guī)模的土地轉(zhuǎn)接包和規(guī)模經(jīng)營，讓許多干部認(rèn)為，土地是集體所有，既然不耕種，就應(yīng)由集體收回。面對爭議，樂清撰寫了《怎樣促進(jìn)糧豬專業(yè)(大)戶的穩(wěn)定、健康發(fā)展?》的8000字調(diào)研報告，建議對上述現(xiàn)象進(jìn)行政策層面支持，由此成為承包地三權(quán)分置改革的淵源。

這場改變中國的農(nóng)村改革，在溫州不會就此停止。在承包地三權(quán)分置改革上，面對土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營后帶來的土地非糧化趨勢、單一經(jīng)濟(jì)作物品種大規(guī)模種植帶來的農(nóng)產(chǎn)品價格周期性波動和價賤傷農(nóng)等新現(xiàn)象，溫州將持續(xù)探索破解農(nóng)戶依靠土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)增收和確保糧食生產(chǎn)安全之間的矛盾，以及土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營之間的矛盾，將此作為下一步三權(quán)分置改革的新領(lǐng)域。

在宅基地三權(quán)分置改革上，今年溫州一號文件提出，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會工商資本、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市民承租具有合法權(quán)源的閑置農(nóng)房，用于鄉(xiāng)村民宿、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商、健康養(yǎng)生、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全市盤活閑置農(nóng)房1萬幢以上。比如，洞頭組織閑置農(nóng)房基本情況和戶主流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查并建立數(shù)據(jù)庫，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，打造農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場雙方信息發(fā)布窗口，推動閑置農(nóng)房市場雙向開放，以此盤活閑置農(nóng)房，促進(jìn)漁農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和休閑旅游發(fā)展。

隨著時代發(fā)展和改革深化，更多深層次問題將浮出水面、亟待破題，但應(yīng)該相信，作為中國農(nóng)村改革的試驗田，溫州將繼續(xù)發(fā)力，為改革碩果保持肥沃土壤。

【專家點(diǎn)評】

浙江省政府參事趙興泉

農(nóng)民與土地的關(guān)系，是中國社會變遷的歷史主線。土地制度改革是我國改革“四梁八柱”中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，承包地和宅基地三權(quán)分置改革，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容。溫州40年來的持續(xù)探索，很有積極意義。

農(nóng)村承包地和宅基地從兩權(quán)分離到三權(quán)分置的轉(zhuǎn)變，并非是單純的權(quán)利分解，它反映了政府、村集體、農(nóng)民及其流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(使用)權(quán)人在內(nèi)的主體，在市場經(jīng)濟(jì)中的地位與功能變革，是促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展的重要標(biāo)志。

走進(jìn)新時代，“尋求農(nóng)村土地三權(quán)分置更優(yōu)解”，仍然是深化農(nóng)村改革的重要抓手，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主引擎。溫州實踐所取得的經(jīng)驗，彌足珍貴，具有可借鑒性。

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